蒙古人民共和国立宪

库伦政府秘书处档案中保存着一份文件，日期标注为“共戴十四年五月二十日”——即1924年6月5日。文件抬头是“蒙古人民革命党中央委员会致大人民呼拉尔筹备委员会函”，其中列出制宪委员会人选名单。名单共十七人，排在前三位的是：丹巴道尔吉、扎木茨拉诺、林钦诺。

文件第二段注明：“宪法草案须以俄文为工作语言，蒙文译本由扎木茨拉诺同志负责校订。”同函附有一份简短的工作日程：六月完成草案初稿，七月提交党中央审议，八月在全盟旗党组织中传达讨论，十一月召开大呼拉尔正式通过。

这份文件的签署日期距博克多汗圆寂仅四十九天。函中未对汗的去世作任何哀悼性表述，也未提及君主制存废问题——仿佛这一制度从未存在过。

只有一处间接涉及：文件第三段规定，宪法第一条关于国家性质的表述，由苏联顾问团宪法专家阿马加耶夫负责起草。阿马加耶夫此前在远东共和国司法人民委员部工作，1923年调至库伦，公开身份是司法顾问。

他在1924年夏季向蒙古人民革命党中央提交了一份题为《关于蒙古国家制度若干原则问题的意见书》。意见书现存蒙古国家档案馆，编号Ф.4, оп.1, д.23。其中关于君主制问题有这样一段表述：“博克多汗的去世消除了蒙古革命进程中最后一个妥协性因素。保留君主立宪外壳的策略已完成其历史任务。当前阶段，必须建立与苏维埃国家类型一致的人民共和国制度。任何形式的君主制——即使是名义上的——都将成为旧势力重新集结的制度空间。”

这份意见书在党中央内部引发了讨论，但讨论的焦点不是是否废除君主制，而是废除的时机和方式。1924年6月13日的党中央政治局会议记录显示，丹巴道尔吉提出：应在宪法颁布之前，先行发布一项法令，宣布废除君主制并没收博克多汗财产。记录中记载了他的发言：“如果等到大呼拉尔开幕再处理这个问题，会给旧王公留下活动时间。必须用行政法令造成既成事实。”

会议记录未显示反对意见。仅有一条备注：扎木茨拉诺建议法令措辞应提及“博克多汗作为宗教领袖的历史作用”，以安抚牧民。这一建议被部分采纳。

1924年6月17日，蒙古人民革命党中央执行委员会发布《关于废除君主制度并建立共和制度的法令》。法令全文载于次日出版的《蒙古真理报》第一版。

其核心条款包括：第一条，“蒙古国自本法令公布之日起为共和国，最高权力属于劳动人民及其代表机关”；第二条，“博克多汗及其继承人的一切政治权力被废除”；第三条，“汗室财产、寺院领地收归国家所有，具体办法由人民委员会另定”；

第四条，“原汗政府各部院改为人民委员会各部，原汗玺、印信、旗帜一律废止，新制另行颁布”。这份法令在档案中被标注为“第17号法令”。从博克多汗去世到法令发布，间隔六十一天。

为什么是六十一天？这六十一天中发生了什么，使得一个此前三年维持君主立宪外壳的政权，能够如此迅速地完成制度决断？

要回答这个问题，必须回到1921年以来的政权结构内部。1921年人民革命党夺取政权后建立的“人民政府”，在形式上保留了双重权力格局：一方面是人民革命党中央和人民政府，另一方面是以博克多汗为象征的旧法统。

但这种双重格局从一开始就是不对称的。人民革命党控制着军队、财政和对外联络渠道——军队由苏赫巴托尔直接指挥，财政部由林钦诺掌握，外交事务由丹巴道尔吉负责——而博克多汗的权力仅限于宗教事务和旧盟旗贵族的部分人事任命。

1922年的一份党中央内部报告对这种情况作了评估。报告由当时的中央书记丹巴道尔吉起草，题为《关于巩固革命政权的若干措施》。

其中有一段分析：“汗的存在目前仍是必要的。牧民和部分中层喇嘛仍视汗为精神权威。如果贸然废除汗制，可能引发地方骚动。但汗制也是对旧王公势力的制度庇护。汗周围聚集了一批前朝旧臣和王公代表，他们利用汗的名义干预地方行政，阻挠税收和征兵。必须逐步压缩汗的权力空间，最终在条件成熟时彻底解决这一问题。”

这份报告提出了一个分阶段的策略：第一步，将汗的行政权力压缩到纯礼仪性角色；第二步，通过土地改革和税收政策削弱旧王公的经济基础；第三步，在党和军队内部完成思想统一后，再处理君主制本身。

1922年至1923年间，前两步基本完成。汗不再签署行政法令，政府文件不再以汗的名义发布，而是以人民革命党中央和人民政府联署的方式发布。地方上的盟旗王公权力被新建的“地方人民委员会”逐步取代，寺院领地的税收豁免被取消。

但第三步始终没有迈出。原因不在库伦内部，而在莫斯科。苏联外交人民委员部远东司1923年的一份内部评估文件对此有所说明。这份文件现存俄罗斯联邦对外政策档案馆，编号АВПРФ, ф.08, оп.6, п.4, д.31。

文件分析了对蒙政策的若干考虑，其中提到：“博克多汗的存在为蒙古政权提供了某种法统上的模糊性，这种模糊性在对华交涉中是有用的。如果蒙古宣布为苏维埃共和国，将直接刺激北京和西方列强，并可能被解读为苏联吞并蒙古的前奏。当前阶段，维持君主立宪外壳有利于缓解外部压力。”

但到了1924年初，莫斯科的态度开始发生变化。1924年1月列宁逝世后，斯大林在党内权力结构中迅速上升，其对民族共和国政策的态度较列宁更为激进。苏联正在准备与北京政府展开建交谈判——这一谈判最终在1924年5月31日签署《中苏解决悬案大纲协定》。

莫斯科需要在外交谈判桌上展示其对蒙古问题的“克制”，但同时也需要在蒙古内部巩固一个完全亲苏的政权结构。博克多汗的存在，在莫斯科看来，已经从“有用”变成了“潜在风险”：他年事已高，健康状况恶化，一旦去世而政权未能及时完成制度转换，可能出现权力真空，给旧王公势力或北京留下可乘之机。

1924年3月，苏联驻库伦全权代表瓦西里耶夫向莫斯科发回一份电报，报告博克多汗健康状况急剧恶化。电报中建议：“一旦汗去世，应立即推动蒙古同志废除君主制，建立共和国。不应再指定新的转世灵童，也不应保留任何形式的君主机构。建议党中央提前准备相关法令和宪法草案。”这份电报的副本现存蒙古国家档案馆，编号Ф.4, оп.2, д.15。

也就是说，在博克多汗去世之前，废除君主制的政治决定已经在库伦和莫斯科之间达成一致。汗的去世不是决策的触发点，而是执行决策的时机窗口。这解释了为什么在汗去世后仅仅四十九天，制宪委员会的名单和日程就已经确定——准备工作早在汗去世前就已开始。

现在回到那份制宪委员会名单。十七名委员中，有六人是苏联顾问或曾在苏联接受培训的蒙古干部。宪法草案的实质起草工作由三人小组负责：阿马加耶夫负责总则和国家机构章节，扎木茨拉诺负责民族问题和地方制度章节，林钦诺负责经济和财政章节。三人的工作语言都是俄文，草案完成后由扎木茨拉诺译为蒙文，再提交党中央审议。

1924年9月，宪法草案初稿完成。草案共六章四十七条。第一章“总则”第一条规定：“蒙古为人民共和国，一切权力属于城乡劳动人民及其代表呼拉尔。”第二条宣布：“土地、矿藏、森林、水流及其它自然资源为国家所有，即全体劳动人民的财产。”

第三章“选举制度”规定：凡年满十八岁的劳动公民均有选举权和被选举权；但“依靠他人劳动为生者、旧王公贵族、寺院上层喇嘛、前政府高级官吏”及其家属，均被剥夺选举权。

第五章“国家最高权力机关”规定：大人民呼拉尔为国家最高权力机关，其闭会期间由小人民呼拉尔行使立法权；人民委员会为最高行政机关，对大小人民呼拉尔负责。

这部宪法草案有三个显著特征。第一，它彻底切断了与清朝和民国法统的任何联系。全文未出现“自治”、“宗主权”、“中国”等字样，也未提及1915年《中俄蒙协约》。蒙古被表述为一个自始独立的共和国，其合法性来自劳动人民的意志，而非任何外部授权或传统权威。第二，它建立了一党领导的国家结构。虽然宪法文本未明文规定人民革命党的领导地位——这一条款要到1940年宪法才明确写入——但选举制度的设计和人民委员会的组成方式，实际上确保了党对国家机关的全面控制。

第三，它完成了资源权利的国有化，将原属盟旗王公和寺院的土地、牧场、矿藏收归国家，为后续的集体化和计划经济奠定了法律基础。

宪法草案在党中央内部审议时，并非没有争议。争议集中在两个问题上。第一个问题是选举权条款中“被剥夺者”的范围。草案原文列举了四类被剥夺选举权者，但部分中央委员认为范围过窄，应增加“外国资本代理人”和“反革命分子家属”两类。经过讨论，前者被采纳，后者因“家属”概念过于宽泛而被搁置。

第二个问题是关于地方制度的。草案规定地方呼拉尔分为盟、旗、苏木三级，但部分委员主张取消盟一级，改为省县制，以彻底打破旧盟旗体系。扎木茨拉诺反对这一意见，理由是：盟旗制度在牧民中仍有深厚的社会基础，骤然取消可能导致行政混乱。最终草案保留了盟旗名称，但将其权限大幅压缩，实际行政权力集中于旗人民委员会。

1924年11月8日，第一届大人民呼拉尔在库伦开幕。出席会议的代表共七十七人，其中人民革命党党员六十二人，牧民代表十二人，军队代表三人。

旧王公和寺院上层无一人出席——他们已被排除在选举之外。会议议程共三项：审议宪法草案、选举国家领导机构、讨论经济政策。宪法审议只用了三天。11月10日，宪法草案以七十四票赞成、零票反对、三票弃权获得通过。11月12日，宪法正式公布。

宪法公布的当天，库伦政权同时宣布了两项配套决定。第一项是更改首都名称：库伦更名为乌兰巴托，意为“红色英雄城”。第二项是更改纪年方式：废止此前沿用的“共戴”年号，改用公元纪年，同时保留传统的干支纪年作为辅助。这两项决定与宪法一起，构成了一个完整的符号体系：新的国名、新的首都名、新的时间标记，从空间和时间两个维度宣告了与旧制度的断裂。

现在来追问一个更根本的问题：这部宪法为什么能如此迅速地通过？答案不仅在于制宪委员会的高效工作，更在于此前数年的制度准备已经完成。

1921年至1924年间，库伦政权内部经历了一场深刻的权力结构重组。这场重组沿着三条线索展开。第一条线索是军队。

1921年红军入蒙后，苏赫巴托尔在苏联顾问帮助下建立了蒙古人民军，其军官团大部分在伊尔库茨克和莫斯科接受过培训。到1924年，人民军总兵力约一万二千人，完全听命于党中央和苏联顾问。旧王公的私人武装早在1922年就被解散或改编。军队的国家化和党化，使任何反对制宪的力量都失去了武装依托。

第二条线索是财政。1922年，库伦政权在苏联顾问指导下建立了国家银行，垄断货币发行和对外贸易结算。1923年，又建立了国家贸易公司，统一经营畜产品出口和工业品进口。这两大机构切断了旧王公和寺院商人的经济命脉——此前，他们通过各自控制的商路和牧场获取收入，维持政治影响力。到1924年，国家已控制了外蒙约百分之七十的对外贸易和几乎全部的金融资源。旧势力即使想抵抗，也已失去了经济手段。

第三条线索是地方行政。1922年至1923年间，库伦政权向各盟旗派出党代表和工作队，建立地方人民委员会。这些委员会在形式上由牧民选举产生，实际上由人民革命党地方支部控制。

到1924年初，全外蒙七十二旗中，已有五十八旗建立了人民委员会。旧盟旗王公或被吸纳进新机构担任虚职，或被剥夺实权后边缘化。地方权力的重新配置，为宪法的通过提供了组织基础——大呼拉尔的代表产生机制，正是建立在地方人民委员会的网络之上。

这三条线索共同回答了“为什么”的问题：宪法不是凭空出现的法律文本，而是此前三年权力结构调整的法律确认。军队、财政、地方行政——三个关键领域已先后完成苏化改造，制宪只是为这一已完成的改造提供法律表述。

现在来看北京政府的反应。1924年11月14日，北京政府外交部收到驻库伦办事人员陈箓的电报，报告蒙古已通过宪法、宣布成立共和国。陈箓自1915年《中俄蒙协约》签订后一直留驻库伦，名义上是中华民国驻库伦办事大员，实际上自1921年后已无法行使任何职权，仅维持着一种象征性存在。他的电报措辞克制：“库伦方面今日公布宪法，改国名为蒙古人民共和国，废君主制。详情续报。”

北京外交部于11月17日召开部务会议讨论此事。会议记录现存台北中央研究院近代史研究所档案馆，编号03-32-157-01。记录显示，外交总长王正廷在会上表示：“此事在预料之中。博克多汗既死，库伦方面必有所动作。惟宪法内容尚待详查。”与会者讨论了两个问题：一是是否向库伦提出抗议，二是是否将此事提交即将召开的中苏会议。关于第一个问题，会议决定由外交部向苏联驻华代表加拉罕递交照会，重申中国对外蒙的主权，抗议库伦方面的“非法行为”。关于第二个问题，会议认为应利用《中苏解决悬案大纲协定》第五条的规定——苏联承认外蒙为中国领土之一部分——向苏方施压，要求其制止库伦的“片面行动”。

外交部照会于11月20日递交苏联驻华代表处。照会全文如下：“中华民国外交部兹向苏联驻华代表处提出严正抗议。据报，外蒙古地方当局于本月十二日公布所谓宪法，宣布成立所谓蒙古人民共和国。此举严重违反1915年《中俄蒙协约》及本年五月三十一日《中苏解决悬案大纲协定》之规定，构成对中国领土主权之公然侵犯。中国政府不予承认，并要求苏联政府恪守条约义务，采取必要措施，制止外蒙古地方当局之非法行为。”

加拉罕于11月25日复照。复照措辞圆滑：“苏联政府注意到了中国政府的抗议。关于外蒙古问题，苏联政府一贯遵守《中苏解决悬案大纲协定》所规定之义务。惟苏联政府必须指出，外蒙古目前之政治变动系其内部事务，苏联政府并未参与。苏联政府愿在中苏会议中与中国政府就外蒙古问题进行全面讨论。”这份复照将责任推得干干净净：一方面声称遵守条约义务，另一方面否认参与蒙古内部事务，最后将问题导向一个尚待召开、议程未定的中苏会议。

北京政府对此无能为力。外交部在收到加拉罕复照后，于12月3日再次召开部务会议。会议记录显示，与会者普遍认为：苏联的态度是“推诿”，但中国缺乏实际手段迫使苏方改变立场。有人提议向国际联盟申诉，但被否决——理由是外蒙古问题涉及大国利益，国联不可能采取有效行动。最终，会议决定：“本案暂存，俟中苏会议时再行提出。”

这份“暂存”的决定，实际上等于承认了既成事实。陈箓在库伦的处境更加尴尬。

1924年12月，库伦政权外交部向陈箓发出照会，通知其“蒙古人民共和国已成立，原中华民国驻库伦办事大员公署不再被承认”，要求其“于三十日内离境”。陈箓向北京请示，外交部复电：“暂留，勿遽离。”但到了1925年1月，库伦方面切断了公署的水电供应，并禁止当地居民与公署往来。陈箓于1925年2月被迫离开库伦，经恰克图返回北京。中华民国在外蒙古的最后一个官方存在，就此终结。

现在回到那部宪法本身。宪法文本中最具象征意义的，不是关于国家性质的条文，而是关于资源所有权的条文。宪法第二条宣布一切自然资源归国家所有，这直接切断了旧王公和寺院的经济根基。外蒙古的旧制度建立在两个支柱上：一是盟旗王公对土地和牧场的控制权，二是寺院对信徒的宗教权威和经济汲取能力。

宪法同时摧毁了这两根支柱：政治权力被剥夺（选举权条款），经济基础被收归国有（资源条款）。旧制度赖以存在的物质条件和法律条件，在同一份文件中被同时消灭。宪法还创造了一个新的权力主体：劳动人民。

但这个“劳动人民”并非社会学意义上的实际人群，而是一个由党来代表和定义的法律概念。宪法第三条规定：“国家保护劳动人民的利益，镇压剥削阶级的反抗。”谁属于劳动人民，谁属于剥削阶级，解释权在党和国家机关手中。这种设计使得宪法在形式上确立了人民主权，在实质上确立了一党领导——而这正是苏联顾问阿马加耶夫在意见书中明确主张的制度安排。从1911年到1924年，外蒙古的法律身份经历了三次断裂性变化。

第一次是1911年宣布独立、建立“大蒙古国”，从清朝藩部变为自称独立的君主国。第二次是1915年《中俄蒙协约》，从独立国变为中国宗主权下的“自治外蒙古”。第三次就是1924年宪法，从自治外蒙古变为“蒙古人民共和国”。每一次变化都伴随着一份关键法律文件的签署或颁布，而每一次变化的方向，都取决于当时的力量对比而非法律逻辑本身。1924年宪法标志着外蒙古在法律语言上完成了对独立国家身份的自我定义。

此后，无论北京政府如何抗议，无论中苏之间签署何种条约，库伦政权都以一个自称独立的人民共和国的身份行事。北京手中剩下的唯一法律武器，是《中苏解决悬案大纲协定》第五条——苏联承认外蒙为中国领土之一部分。

但这条规定与库伦的宪法现实之间，已经出现了无法弥合的裂缝。北京声称拥有主权，库伦宣布自己是独立共和国，苏联在两者之间进行外交周旋——三方各自援引对自己有利的法律文件，而实际权力格局则决定了哪一方的法律主张能够落地。1924年11月12日宪法公布后，库伦举行了庆祝集会。

根据《蒙古真理报》的报道，集会在苏赫巴托尔广场举行，参加者约五千人。丹巴道尔吉在集会上发表讲话，称“蒙古人民从此成为自己国家的主人”。同一天，乌兰巴托——这个新名称首次正式使用——各机关悬挂新的国旗：红色旗面，中央为金色索永布图案。旧旗帜被收集起来，在广场上公开焚毁。焚旗仪式结束后，制宪委员会的工作宣告完成。十七名委员中，有几人将在随后的党内斗争中失势、被清洗或调离。

但在1924年11月那个寒冷的下午，他们共同完成了一件事：用一部六章四十七条的宪法，将外蒙古从旧法统的残余中彻底拔出，嵌入一个新的制度轨道。这个轨道的方向，指向的不是传统盟旗体制的延续，也不是中国主权下的自治，而是一个与苏联接轨的人民共和国。北京政府外交部档案中，1924年12月31日的最后一封关于蒙古问题的文件，是陈箓发自库伦的报告。报告只有短短数行：“库伦方面新制度推行甚速。

旧印信已全数收缴，新印信统一使用‘蒙古人民共和国’字样。各旗人民委员会已接获通知，所有公文往来均须使用新国名。旧称‘自治外蒙古’字样，一律废止。”这份报告被归档在“外蒙古案”卷宗中，卷宗封面标注：“待办。中苏会议时提出。”

中苏会议最终在1925年8月开幕。但关于外蒙古问题的讨论，始终未能进入实质议程。北京代表在会议上多次提出外蒙古问题，苏方代表则以“需另行商定”为由推延。1926年会议无果而终后，外蒙古问题在外交部的案卷中逐渐从“待办”转为“存查”。那部1924年宪法所确立的制度框架，则在外蒙古的土地上持续运转，直至下一个断裂点的到来。