自治外蒙古的条约落定

公使馆的侧门在午后被推开时，院内槐树上的残叶还没有落尽。俄国驻华公使库朋斯齐的外套上带着东交民巷深秋的凉意，他穿过花厅，将一份已经译成中文的文本放在铺着墨绿色厚毡的桌面上。文件不长，连同另件在内，统共不过千字。

北京政府外交总长孙宝琦低头看那两页纸，纸上的字迹清晰而克制，没有一条提到“独立”，也没有一条声称外蒙古不再是“中国领土之一部分”。它只是用另外一些词，重新规定了这块土地上的权力到底归谁行使。

时间是1913年11月5日，地点是俄国驻华公使馆。北京政府与俄国准备在《中俄声明文件》及《中俄声明另件》上落笔。文件很快会在外交档案中归档，随后被各方反复引用。

它的核心表述只有一句话那么长：俄国承认中国在外蒙古之宗主权；中国承认外蒙古之自治权。

围绕着这句话，还附着几项具体的自我限制：中国“不将兵队派驻外蒙古及安置文武官员，且不办殖民之举”。俄国则承诺，不在外蒙古派驻俄国军队，亦不在外蒙古举行殖民。

俄国承认外蒙古为中国领土之一部分，中国承认俄国依据1912年《俄蒙协约》及其商务专条所获得的各项权利。文件结束的并非外蒙古的事实脱离，而是北京政府与俄国之间一段短暂的谈判僵局。它开启的，是外蒙古地位问题正式进入中俄条约框架的过程。

这个过程的第一步，是北京政府在外交语言上接受了一个此前极少出现在中国对外正式条约中的词——“宗主权”。宗主权与主权之间的差别，在当时并非无人分辨。中国方面的文案与法律顾问清楚，主权意味着完整、排他、不可分割的治理权力，而宗主权则是一种自居于上位、却允许对方保有相当自治权的关系。

清朝旧制之下的外藩，其与中央的关系往往靠册封、年班、贡赋和驻防大臣维系，制度用语中并不存在“宗主权”这类西方法权术语。如今，这个词被写入中俄之间的正式文件，外蒙古的治理权不再由中国的国内法来定义，而由中俄之间的国际条约来定义。

中国仍然“外蒙古是中国领土之一部分”，但在这句话之后，真正起作用的是另外一句：中国不再向外蒙古派驻军队、安置官员、举办殖民。换句话说，中国保留了名称，而让出了行政。

《中俄声明文件》一共五条，连同另件几条短句，构成一份典型的现代外交文本。第一条开宗明义，俄国承认中国在外蒙古之宗主权。第二条反向落笔，中国承认外蒙古之自治权。第三条转入具体限制，中国承诺不在外蒙古驻兵、不安置文武官员、不办殖民之举。第四条把俄国的承诺写进去，俄国不在外蒙古派驻本国军队，亦不在外蒙古实行殖民。第五条则回到双方关系的边界，规定中俄两国在外蒙古问题上的其他事项，由双方另行协商。

另件则列出需要继续交涉的范围：外蒙古与中国的关系、外蒙古与俄国的关系、外蒙古的边界、外蒙古的政治体制。文件没有解决这些细目，只是确认它们将成为后续谈判的对象。这份结构本身已经说明问题。

一个主权国家对自己领土边省的地位，通常不需要与另一国签署“声明文件”来重新界定。

而当它这样做的时候，就意味着该边省的地位已经成为一个国家间问题。《中俄声明文件》之所以存在，正是因为北京政府已经无法单方面定义外蒙古属于中国。它必须在俄国在场的情况下，用条约语言重新确认外蒙古与中国的关系。这种确认的结果，不是恢复中国对外蒙古的治理，而是把中国排除出了外蒙古的日常行政。

北京政府面对的形势，并不允许它在名词上过多停留。1913年夏秋之交，二次革命的军事行动刚刚被镇压，袁世凯迫切需要财政支持与外交承认来稳定政权。

俄国公使库朋斯齐在谈判中传递的信息很清楚：俄国愿意在外蒙古问题上作出一定的措辞让步，即承认中国对外蒙古的“宗主权”，并承认外蒙古为中国领土之一部分；但交换条件是，中国必须承认《俄蒙协约》及其商务专条所确立的俄国特权，并且承诺不在外蒙古驻兵、设官、殖民。这组条件被摆在一起时，外蒙古的主权问题就不再只是一个边务问题，而成为北京政府整体外交与财政盘算中的一个筹码。

从1912年11月《俄蒙协约》签署，到1913年11月《中俄声明文件》签字，中间整整一年，北京政府曾尝试过以拒绝承认来拖延。俄蒙协约刚披露时，外交部向俄国发出措辞强硬的抗议照会，声明中国绝不承认俄国与库伦当局所签任何条约。然而，抗议照会之外，北京拿不出可以改变库伦现状的手段。俄国在库伦已有驻军和军官团，外蒙古的财政和武装依赖俄国，中国在库伦的办事大臣衙门早已人去楼空。

徒具法理而毫无行政依托的抗争，并不能把谈判桌上的天平拉向中方。于是，当俄国把承认袁世凯政府与提供贷款同外蒙古问题捆绑在一起时，北京政府事实上已经失去了继续拖延的空间。

中方谈判代表内部并非没有异议。外蒙古办事大臣衙门自1911年底以来已经停止实际运转，库伦当局在俄国支持下掌握着外蒙古的行政与军事资源。北京政府如果拒绝俄国条件，非但不能立刻恢复对外蒙古的控制，反而会将俄国进一步推向公开扶持库伦政权的方向。更重要的是，北京政府需要俄国在承认问题上的合作。

1913年10月，袁世凯已经当选为中华民国大总统，列强承认问题仍悬而未决。俄国将对外蒙古问题的解决，与其对北京政府的态度捆绑在一起。于是，接受“宗主权”以换取俄国承认袁世凯政府合法性，成为北京政府在现实约束下一次明确的选择。

外交部与总统府之间的往来电报，在十月下旬明显增多。电文中反复盘算着两种风险。一种风险是继续拒绝俄国要求，则俄国可能直接加大对库伦政权的承认力度，使外蒙古在事实上更快滑向独立，而中国因为缺乏军队和财政支持，只能在道义上空喊。另一种风险是接受俄国的“宗主权”表述，虽然法理上仍保留外蒙古为中国领土一部分的名义，却能换来俄国对北京政府的承认，以及在外蒙古问题上的暂时稳定。

孙宝琦在致袁世凯的节略中并未回避不利之处：中国以承认外蒙古自治为代价，所换得的是一个不完整的权利表述。但他同时指出，如果不这样做，中国连这个表述都拿不到。

这是一种在极窄空间中作出的选择。《中俄声明文件》的文本很短，但每一个词都经过推敲。

第一条写的是“俄国承认中国在外蒙古之宗主权”。俄国方面坚持用“宗主权”而不肯用“主权”，其法律含义是，中国对外蒙古的权利是有限度的，外蒙古可以享有高度的自治，而俄国则保留其在《俄蒙协约》中获得的保护者角色。

第二条写的是“中国承认外蒙古之自治权”。这里的“自治权”同样不是中国国内法意义上的地方自治，而是在中俄条约框架下确认的一种特殊地位。

更关键的是后面的第三条和第四条。中国承诺不在外蒙古“驻兵”、“殖民”、“设官”；俄国也作出对等承诺，不在外蒙古驻兵、殖民。但俄国并不承诺不向外蒙古派遣外交代表、不向外蒙古当局保持政治联系。事实上，俄国驻库伦总领事一直与库伦当局保持着正式的外交接触。

这种不对等，在字面上并不显眼，在实践中却极为关键。中国不驻兵，意味着库伦街头没有中国军队；中国不设官，意味着库伦没有中国办事大臣衙门；中国不殖民，意味着内地移民不能成规模进入外蒙古垦殖。

而俄国的相应承诺只限定在“驻兵”和“殖民”上，并未限制俄国商人、俄国顾问、俄国外交官在外蒙古的活动。于是，同样一份文件，对中国而言是一个排除性的自我约束，对俄国而言却是一个保留性的底线确认。中国放弃的是在边疆维持统治所必需的物质力量，俄国保留的是在边疆施加影响所依赖的经济与政治网络。

声明另件中，还规定了一系列中俄双方需要继续交涉的事项：外蒙古的边界问题、外蒙古的政治体制问题、中国与外蒙古之间的关系问题、俄国与外蒙古之间的关系问题。这些事项没有在11月5日当天解决，而是被留到下一轮谈判中去处理。换句话说，《中俄声明文件》不是终点，它只是一个框架。

这个框架最重要的一点，是把外蒙古的最终地位问题，从中国单方面的内政声明，变成了中俄之间的双边条约安排。北京政府仍然可以对外宣称外蒙古是中国领土之一部分，但中国对外蒙古所作的任何安排，从此都需要取得俄国的同意。文件签署后不久，北京政府外交部将内容酌量向各省及驻外使节通报。

通报中的措辞颇为小心，强调俄国承认中国在外蒙古之宗主权、承认外蒙古为中国领土之一部分，意在说明北京政府并未放弃法理上的领土主张。但通报同时不得不说明，中国已经同意不在外蒙古驻兵、设官、殖民。这样的自我约束，在实际层面意味着什么，许多人一想便知。中国在库伦的办事大臣衙门既然已经无法恢复，军队既然不能派去，官员既然不能安置，那么所谓“宗主权”，更多是一种外交辞令。它保住了一个可供日后援引的法律根据，却无法改变外蒙古行政与军事由库伦当局掌握、俄国顾问和商人在当地享有特权的事实。

然而，从另一个角度看，这份文件确实给北京政府争取到了一些东西。它至少使俄国正式承认“外蒙古为中国领土之一部分”，尽管这个“一部分”的后面跟着一整套减损其实际内容的条款。它还为中国保留了在外蒙古问题上的最终发言权——尽管这种发言权必须在中俄条约框架内行使。

对于那些强调法理延续的人来说，这已经是对《俄蒙协约》的一种修正或限制。

1912年《俄蒙协约》是俄国与库伦政权之间的单方面安排，北京政府从一开始就拒绝承认其效力。而1913年《中俄声明文件》则使外蒙古问题重新回到中俄双边轨道上，中国以条约一方的身份，对俄国在外蒙古的存在作了限制和确认。中国虽然没有能够恢复对外蒙古的实际控制，但至少避免了俄国公开承认外蒙古独立的局面。

《中俄声明文件》签署之后，真正复杂的问题才刚刚开始。文件本身没有给外蒙古的地位下一个终局性的定义，而是给中俄双方留下了一堆需要继续谈判的细目。边界如何划定，库伦政权与北京政府之间是什么关系，俄国商人和俄国政府在外蒙古享有哪些具体权利，这些都是悬而未决的问题。

1914年，中俄代表在恰克图开始预备性磋商，为随后举行的三方会议作准备。外蒙古库伦政权被要求参加这次会议，这说明中俄双方已经在外交安排上默认了一个事实：外蒙古的自治机关有权代表当地利益，以单独一方的身份出现在国际谈判桌上。恰克图会议的安排本身就很能说明问题。

会议地点选在俄国境内的恰克图，靠近外蒙古边界。中国派出的全权专使是毕桂芳，俄国派出的代表是俄国驻库伦总领事密勒尔，外蒙古方面最初由达喇嘛达什札布代表，1914年11月以后改由蒙古贝子希尔宁达木定率领代表团。三方坐在一起讨论的，是外蒙古与中国的政治关系、外蒙古与俄国的关系、铁路、邮政、边界等事项。一个曾经属于中国内部边务的问题，现在由三方以对等姿态坐到同一张桌子前协商。仅凭这一点，外蒙古不再是中国可以单独处置的边疆，而已经成为一个需要中俄蒙三方共同确认的条约实体。

会议断断续续地进行了一年有余。谈判进展缓慢，既因为外蒙古边界与铁路等事项牵涉实际利益，也因为三方对“自治”的理解并不相同。

外蒙古代表援引《俄蒙协约》和《中俄声明文件》的表述，认为外蒙古已经处于一种类似独立而不同于中国行省的地位。中国代表则强调外蒙古是中国领土之一部分，自治不等于脱离。俄国代表凭借东道地位，在中蒙之间充当调解者，但也推动外蒙古获得更多的自主空间。

这样的谈判格局，使外蒙古当局日益习惯于在国际场合下以一方身份出现，而不再以清朝旧制下的地方官员身份接受北京的指令。谈判桌上最常见的冲突，集中在“宗主权”的具体内容上。中方代表试图把宗主权解释为一种具有实质管理含义的上位权力，认为中国有权在礼仪、册封、对外代表等方面行使主权者职能。外蒙古代表则极力压缩宗主权的范围，认为它至多只具有名义上的意义，不能构成对中国干涉外蒙古内政的授权。俄方立场介于两者之间，但总体上倾向于限制中国的实际权力。

每当双方围绕某一具体条款争执不下时，恰克图的谈判室内便会出现相同的僵局：中方援引“中国领土一部分”的表述，外蒙代表援引“自治权”的表述，而俄方则居中调解，提出一个既保留中国名义权利、又扩大外蒙实际自主空间的方案。这类方案在外交文本中往往体现为一种精心选择的模糊措辞。

1915年6月，中俄蒙三方在恰克图签署《中俄蒙协约》。协约正文共二十二条，另附各专条。

它的文本比1913年的声明文件要长得多，规定的范围也更加具体。协约确认，外蒙古为中国领土之一部分，中国对外蒙古享有宗主权；外蒙古享有自治权，有权管理内部事务；

中国承诺不在外蒙古驻兵、设官、殖民；俄国承诺承认外蒙古为中国领土之一部分，并承认中国在外蒙古的宗主权。协约同时承认外蒙古有与外国订立有关商务、工业、交通等事项协定的权利，但不得订立政治性条约。外蒙古的对外关系，仍须通过中国与俄国处理。这些条款表面上看是对中国宗主权的一种确认，实际上却把外蒙古的自治地位提升到了一个新的高度。

外蒙古自治政权不仅成为中俄蒙三方协约的签署一方，而且被赋予了一定的对外交往权，尽管这种权利被限定在非政治领域。更重要的是，协约规定外蒙古的政治地位问题，非经三方同意不得变更。这一条把中俄之间的双边约束，扩展为三方共同约束。中国此后不能单方面废除外蒙古自治，更不能不经俄国、外蒙古同意而恢复清朝旧制。

换言之，外蒙古的自治不再是俄国与库伦政权之间的私下安排，而是中俄蒙三方共同承认的条约安排。这种安排一经确立，便对外蒙古地位的改变设下了高得多的门槛。库伦当局对《中俄蒙协约》的理解，很快反映在其内部文件中。外蒙古官方在致中国方面的信函和通报中，多次援引协约中的自治条款，申明外蒙古有权管理内部事务，中国无权干涉其内政。材料中留下的一段表述明这种立场——“中国无权干涉我国内政”。

这不是一句情绪化的口号，而是一套已经内化到库伦当局日常外交语言中的条约逻辑。在外蒙古当局看来，1913年声明文件和1915年三方协约共同构成的法律基础，已经把外蒙古从中国的地方行政区划中分离出来，变成一个自治实体，而中国的宗主权更像是一种礼仪性的、有限的权威。来自库伦的解释性信函，常常用极简的语句复述这种立场：中国的宗主权可以承认，但外蒙古的内政不容干涉。这类信函的语言冷静而直白，往往先引条约条目，再落到具体诉求。

比如，当北京政府试图就某一具体事务向外蒙古自治当局提出交涉时，库伦方面的复函便会搬出协约中关于自治权的条款，声称该事务属于外蒙古内部管理范围，中国方面无权过问。每当北京政府在外交场合强调中国对外蒙古享有宗主权时，库伦方面便会以协约中的“中国不得驻兵、不得设官、不得殖民”来回应，指出中国的宗主权并不包含行政管辖权。这样，条约条款便成为外蒙古当局抵御中国影响力最有效的工具。

北京政府签下这些文件的时候，并非没有意识到这种误读空间。孙宝琦等外交官在向袁世凯报告时，强调的中心是：中国以承认外蒙古自治为代价，换取了俄国承认中国宗主权，这是在当时情况下能够取得的最好结果。报告中的措辞冷静而务实，既不掩饰中国让渡的实际权利，也不掩饰接受这些条款的政治动机。对于袁世凯政权而言，最重要的短期收益，是俄国保证承认中华民国政府，并继续在对外承认问题上与北京保持协调。

这个收益与《中俄声明文件》中所作的让步之间，形成了一种不对称的交换：中国让出的是在外蒙古的行政、军事和殖民权利，而俄国付出的主要是外交承认和一个并不否定中国名义权利的“宗主权”表述。从1913年11月到1915年6月，不过一年半左右的时间，外蒙古的法律地位发生了深层次变化。

1911年以前，清朝旧制之下，外蒙古虽然拥有札萨克自治的传统，但驻防大臣、办事大臣以及理藩院的制度安排，仍在法理和行政上把它置于中央政府的直接管辖之下。1911年库伦独立是一种事实上的割裂，1912年《俄蒙协约》把这种割裂翻译成俄国与库伦政权之间的法权关系。而1913年声明文件和1915年三方协约，则把中、俄、蒙三方的关系整个纳入国际条约体系。

此后，外蒙古的自治不再是清帝国旧制内部的治理形态，而成为中俄蒙三方共同承认的国际法事实。中国对外蒙古的主权，从明确的领土主权，变成一种模糊的宗主权；中国的行政权，由自己承诺不派军队、不安置官员、不办殖民而主动退出；

外蒙古当局则从事实上的分离者，变成条约框架下的自治实体。这一组文件没有创造独立，却创造了比独立更容易被忽略、也更难逆转的东西。它把外蒙古地位问题变成了一个由中国、俄国、外蒙古三方共同定义的问题。中国从此不能单方面拿出一个解决方案，除非愿意冒破坏条约、回到法理真空的风险。外蒙古当局则可以援引协约中的自治条款，抵制北京任何恢复旧制的尝试。

俄国则在这一框架中保留了调解者和担保者的双重身份。外蒙古问题的性质，从“清帝国旧制内部的治理争议”，彻底转变为“中俄蒙三方条约体系内的主权悬置”。所谓悬置，意思是外蒙古的地位并未最终解决，而只是被冻结在一个既非完全归属中国、也非正式独立的中间状态。中国保持名义上的宗主权，外蒙古保持事实上的自治，俄国保持条约赋予的介入权。

这种状态之所以能够维持，依赖的不是任何一方的善意，而是三方在1915年时都愿意接受一个暂时不可解的问题。北京政府愿意接受，是因为它需要俄国承认和财政支持；

库伦当局愿意接受，是因为它需要俄国保护、同时避免与中国发生直接军事冲突；俄国愿意接受，是因为它需要在不直接吞并外蒙古的前提下，通过条约固定自己的特殊利益。三方各有算盘，而算盘的结果，是一套复杂的条约架构。这套架构一旦存在，就不再是一纸空文。

它有具体含义：中国不能在外蒙古驻兵，所以库伦街头没有中国军队；中国不能在外蒙古设官，所以库伦没有中国办事大臣衙门；中国不能在外蒙古殖民，所以内地农民不能成规模进入外蒙古垦殖。俄国人可以凭条约往来通商，库伦当局可以管理自己的军队和财政，并以“自治政府”的名义发布法令。

这些制度性安排，在1915年之后逐步固化。外蒙古的经济、财政和军事资源越来越依赖俄国，库伦当局与俄国驻蒙外交机构之间的联系也越来越制度化。中国虽然在名义上保有宗主权，但这种权利缺乏可执行的行政依托，也没有武力作为后盾。它存在于外交文书和法理论证中，而在外蒙古的土地上几乎不可见。北京政府并非无人看到这一点。

外交部和蒙藏事务部门的一些官员，曾尝试从条款细节中寻找回旋空间。他们强调，协约并未规定中国不能对外蒙古行使册封、封号、礼仪等方面的权力，也未规定中国不能与外蒙古当局进行直接交涉。

但这些回旋空间极其有限。一旦涉及实质性问题，比如军队调动、财政拨款、官员任命、土地开垦，北京政府就必须面对自己签署的“不驻兵、不设官、不殖民”承诺。俄国公使和库伦当局总会及时提醒北京：这些自我限制，是北京政府自己盖章同意的。

于是，法理上的“宗主权”，与现实中的行政真空，以一种极不稳定的方式并存。1915年之后的外蒙古，处在这样一种状态下：从国际条约上看，它是中俄共同承认的自治实体，有内部管理权，有对外商务交往权，有以自己名义参加三方会议的先例；从地缘事实上看，它依赖俄国、亲近俄国，在财政和军事上向俄国倾斜；从中国法理上看，它仍是中国领土之一部分，中国对外蒙古享有宗主权，但中国的实际权力被条约语词层层削减。这种状态可以称为“主权悬置”。

它没有解决任何问题，只是把问题以一种法律化的方式暂时封存。正是这种悬置，使得后来各方的一切行动都必须面对这套条约框架。1915年之后，无论是中国想要恢复对外蒙古的控制，还是库伦当局想要扩大自治甚至走向独立，或者俄国想要进一步介入外蒙古事务，抑或其后出现的新的外部势力试图重新定义这一地区，摆在所有人面前的，首先是中俄蒙三方协约所留下的法律前提。

这套前提并不牢不可破，但它足够具体，足够被各方援引，也足够让任何单方面改变现状的行动背上破坏条约的代价。从这个意义上说，1913年《中俄声明文件》和1915年《中俄蒙协约》的历史分量，不在于它们解决了外蒙古问题，而恰恰在于它们没有解决。它们把外蒙古的归属，从国内行政问题变成国际条约问题；把中国的权利，从完整主权变成模糊宗主权；把北京政府的选择，从恢复旧制变成接受自治。

它们没有使用“独立”一词，没有宣布外蒙古独立，没有否认中国对外蒙古的名义权利，却使这些名义权利失去了在现实中可以兑现的支撑。

此后的每一个当事方，不管是想打破还是维持现状，都必须先绕到这份条约文件面前，看看自己还有多少空间。外蒙古的法律地位，就在这种悬置中，被暂时固定下来，也留下了一个日后各方反复争夺的入口。