考核指挥棒的力学

1992年12月20日，中国民用航空局实施体制改革，中国南方航空公司与民航广州管理局正式分开，成为自主经营、自负盈亏的经济实体。同一年的早些时候，邓小平在深圳发表了南方谈话，当年有10万干部下海经商。而在距离广州一千三百公里的一座北方县城，县委组织部的档案柜里，静静躺着一份刚刚印发不久的考核文件——《关于1992年度乡镇和县直单位工作目标考核的实施意见》。文件第七页，在“扣分标准”一栏的末尾，有一行手写的补充说明：“债务问题暂不列入考核范围。”

暂不列入。1992年，分税制尚未启动，土地财政尚未成形，城投平台尚未诞生，县城的债务问题小到可以忽略不计。但“暂不列入”这四个字，像一个被提前埋下的伏笔，在随后二十多年里，随着债务规模的膨胀，一次一次重新出现在考核文件的修订稿中，只是措辞从“暂不列入”变成了“酌情扣分”，从“酌情扣分”变成了“扣分上限2分”。措辞在变，但考核体系对债务风险的基本态度，始终没有变：看见了，但不认真看；扣分了，但不真扣。这个态度的精确表达，完整地记录在2012年那份考核目标责任书里。---

文件保存在县档案馆三楼靠北的铁皮柜里，编号在归档目录中清晰可查，抬头是当年度的绩效考核目标责任书，签发日期为3月14日。封面页是制式的红头文件纸，正文从第二页开始，用三号仿宋体排印。考核内容分为三大块：经济发展、社会建设、党的建设。

经济发展占45分，社会建设占30分，党的建设占25分。总分100分。经济发展项下，列在第一位的指标是地区生产总值增长率，分值12分。第二位是固定资产投资完成额，分值10分。第三位是财政收入增幅，分值8分。

三项合计30分，占经济发展类总分的三分之二，占整个考核体系总分近三分之一。

翻到第七页，在“扣分项”栏目里，第十五条是政府性债务风险防控。括号里有一行小字说明：年末政府负有偿还责任的债务率超过100%的，每超过1个百分点扣0.05分，扣分上限为2分。

0.05分。每超一个百分点。如果县委书记把GDP增速从8%拉到9%，他可以在考核中多拿2.4分——因为增速每提高0.5个百分点，对应分值增加0.6分。

但如果他因为追求GDP增速而多借了债，导致债务率从100%升到120%，他会失去多少分？按那个公式算，20个百分点乘以0.05，是1分。扣分上限2分。也就是说，即使债务率从100%飙升到140%，扣分也到此为止。

2分。在全部分值中占2%。而县委书记如果成功把GDP增速推高两个百分点，他可以从经济发展类拿到的分值增量，远远超过这个数。

这不是鼓励冒险。这是在为冒险定价。计价的结果，写在文件末尾的签字栏里。县委书记的名字用黑色碳素墨水签上去，字迹有力，笔画末端带着轻微的拖笔。下方盖着县委的红色公章，印油饱满，边缘清晰。

这份文件不是孤例。在随后几年的考核中，指标权重发生了微妙但有规律的变化。2013年版，经济发展类权重提高到50分，其中“重点项目推进情况”单独列项，占8分。债务风险防控条款的文字没有变化，扣分上限依然是2分。2014年版，经济发展类引入了“招商引资到位资金”指标，占6分，建筑营业税和增值税的增幅首次被写进考核细则。

而债务风险防控条款的位置，从第七页往后挪到了第九页，字体从四号变成了小四号。

到了2015年，一个更值得注意的变化出现了。在考核文件的“加分项”部分，新增了一条：通过发行企业债券、中期票据等方式实现直接融资的，每成功发行一单加2分，累计加分不超过5分。这条规定的意思是：你借钱，不仅可以拿到钱，还可以在考核中加分。只要借的钱是“直接融资”——也就是城投债、中期票据这类标准化债务，而不是传统的银行贷款。

一单2分。两单4分。三单5分封顶。5分，这已经超过了债务风险防控条款扣分上限的两倍。

一个县委书记如果在任期内成功发行了三单城投债，他一共可以拿到5分加分。即使他因此把债务率推高了60个百分点，被扣掉2分，净收益仍然是3分。这个账，任何一个有小学数学能力的人都能算清楚。---

考核体系的设计者并非不懂风险。他们设定扣分项，说明他们知道债务是问题。但他们设定了上限。

这个上限传递了一个清晰的信号：债务风险不可怕，但经济增长不能慢。你可以在债务率上犯错误，但你不能在GDP增速上交白卷。

信号传递的精确性，在2013年的一次全国性政策研讨会上被一位学者直接点破。当时，有与会者向一位参与过考核体系设计的官员提问：为什么不能把债务风险设成一票否决？

官员的回答被记录在会议纪要中，虽未具名，但意思很清楚：如果债务风险一票否决，那很多县的工作就没办法推进了。基础设施建设需要钱，上级转移支付不够，土地出让收入不稳定，不借债怎么办？你总不能因为害怕债务风险，就不修路、不建学校、不搞产业园区吧？那GDP增速怎么办？那就业怎么办？那城镇化率怎么办？

这段话揭示了一个更深层的逻辑：考核体系中的权重分配，不是设计者随机选择的结果，而是整个经济发展模式对制度提出的要求。

在过去三十年里，中国的地方经济增长高度依赖投资驱动，而投资依赖债务融资。如果从制度上杜绝了借债，等于从制度上卡住了增长的油门。这在一个以GDP增速为核心考核指标的体系里，是自相矛盾的。

所以，考核体系只能力所能及地做一件事：在鼓励借债和防止风险之间，划一条容忍线。100%的债务率就是那条线。扣分上限2分就是那个态度。意思是：你可以借，但不要太过分。

什么叫“太过分”？考核表没有说。它只是告诉你，超过100%要扣分，但扣到2分就停了。如果2分扣完了，你继续借，把债务率推到200%，考核体系拿你没有办法。因为扣分已经到达上限，剩下的是一片制度真空。

在制度真空里运行的行为，不受考核指标约束，只受个人判断和道德自律约束。而个人判断和道德自律，在面对晋升压力和经济增长任务时，从来都不是可靠的制动装置。---

2014年，本县启动了城北新区基础设施一期工程。项目总投资12.7亿元，包括六条市政道路、一座跨河大桥、市民广场和绿化景观带。

开工仪式在5月18日举行。县委宣传部邀请了省市两级电视台和六家报社的记者。县电视台进行了现场直播。县委书记在仪式上致辞，用“百年大计”“历史性突破”和“新城区新起点”定义了这个项目。铲土奠基的瞬间被拍成照片，第二天刊登在市委机关报头版，照片说明用大号黑体字标注着“以项目建设推动跨越发展”。

那份债券募集说明书，我在县财政局档案室找到了原件。封面是深蓝色，印着发行年份和县城建投资有限公司企业债券的字样，主承销商是某证券公司。全文176页，用80克双胶纸印刷，装订成A4大小的册子。

翻到第83页，在“本期债券的偿付安排”一节，有一段文字用标准的宋体排印：本期债券发行总额8亿元，期限7年，票面年利率7.28%，按年付息，到期一次还本。还本付息资金来源为发行人经营收入、项目建成后的市政设施配套费收入及财政补贴。7年。

2014年发行，还本的时间是2021年。2014年，县委书记到任刚满两年。按照县级党政正职的平均任期计算，他大概还能在这个位置上坐一到两年。运气好的话，三到四年。

但几乎不可能坐满七年。当2021年债券到期，8亿元本金需要一次性偿还的时候，他大概率已经不在这个岗位上了。他可能已经晋升到市里，或者调到另一个县，或者到了年龄退居二线。还本付息这件事，在考核表上找不到对应项，在个人晋升路径上也找不到回响。

他为什么要关心2021年的偿债压力？他需要关心的是2014年的开工仪式，2015年的工程进度，2016年可能出现的提拔机会。一张债券的期限是七年，一条路的寿命至少有十五年，但一个县委书记能看到的时间窗口，通常只有两年到三年。任期与债务周期的错配，就发生在这段被压缩的时间感里。---

这个判断，可以从晋升数据中得到支撑。一项基于全国地级市和县级市数据的实证研究，时限为1999年至2012年，样本覆盖了2800多个县级行政区的党政正职。研究结论是：县委书记的平均任期为3.1年，县长的平均任期为2.7年。在任期内，GDP增速每提高1个百分点，县委书记晋升的概率上升约2.4个百分点。

而债务率每提高10个百分点——这个变量在统计上对晋升概率没有显著影响。没有显著影响。

这句话翻译成官场语言的意思是：你借了多少钱，组织部门不关心。或者说，至少在他们决定提拔谁的时候，没有把这个因素纳入考量。

另一项研究专门追踪了2010年至2016年间，某中部省份所有县市区的党政正职任免情况。研究发现，在那些获得提拔的县委书记中，有73%的人在任期内启动了至少一个投资规模超过5亿元的重大项目，而这些项目的债务偿付高峰，有82%落在他们离任后的第三到第五年。73%和82%的落差，就是任期错配的精确刻度。

这组数字不是理论推导，不是抽象的制度分析，而是从数百份干部任免通知和项目立项批复中逐条提取出来的。研究者把每一个官员的任职起止日期和每一个项目的开工竣工日期，在时间轴上画出来，然后测量两条曲线之间的距离。那个距离，就是激励机制与财政风险之间的相位差。

一个具体案例，来自本省另一个县。2011年，该县时任县委书记在到任第二年，同时启动了三个项目：一个产业园区的一期基础设施工程，投资4.2亿元；一个城区主干道拓宽改造工程，投资2.8亿元；一个旅游开发项目的配套公路，投资1.5亿元。三个项目合计8.5亿元，资金来源均为城投公司贷款和发行企业债券。债券期限为五年至七年不等。

2013年底，这位县委书记调任市委常委，晋升副厅级。三个项目在他离任时，有两个尚在施工，一个刚刚完成路基工程。产业园区的基础设施直到2015年才建成，但招商引资进展缓慢，规划中的三十家企业只入驻了七家。

城区主干道在2016年完成拓宽，但沿线的土地出让收入远低于当初测算时的预期值。旅游公路在2017年通车，但景区游客量从未达到过可行性报告中的预测数字。

2018年，三个项目的债券和贷款陆续进入还本期。当年的还本付息总额为1.4亿元，占县本级财政收入的17%。县财政不得不压缩了教育、医疗和社保的支出，同时向省财政厅申请了专项置换债券，用新债还旧债。

而那位已经晋升市委常委的前任县委书记，在他2013年离任时的考核评价中，关于这三个项目的表述是：“大力推进重点项目建设，为县域经济跨越发展奠定了坚实基础。”这句话写进了他的干部档案，成为他获得提拔的重要依据。2018年的那1.4亿元偿债压力，没有出现在任何一份考核材料里，没有影响任何一个人的晋升，甚至没有人在正式场合提起过。它只是安静地躺在县财政局的预算执行表里，变成一行数字，然后被下一年的新债覆盖。---

这些机制并不是在真空中运行的。它们相互作用，像齿轮一样咬合在一起。信号传递效应告诉官员：你该看哪里。任期错配告诉他们：你该看多远的未来。两个机制叠加，产生了一个精确的行为预测：官员会把借债的收益集中在任期内实现，而把偿债的压力分散到离任后的未来。这个预测，在全国县城的财政数据中反复得到验证。

2015年，审计署对全国地方政府性债务进行了一次专项审计。审计公告中的一段话，用审计语言描述了同样的逻辑：部分市县在债务资金使用上存在“重借轻还”倾向，债务资金较多用于能够快速形成实物工作量的市政基础设施项目，而对项目建成后的运营效益和还本付息来源缺乏统筹考虑。“重借轻还”这四个字，考核指挥棒早就写好了注脚。

但这里有一个容易被忽略的细节。考核表中的“扣分上限2分”设计，不只是为冒险行为定价，它还创造了一种制度性的心安理得。官员可以对自己说：我没有忽视债务风险，考核文件里明确写了，超过100%要扣分。我只是在允许的范围内操作。

既然制度设定了上限，说明在上限之内是可以接受的。如果上面真的觉得债务风险很严重，为什么不把扣分上限取消？为什么不把债务风险设成一票否决？这个逻辑无懈可击。

因为考核体系本身就是一种制度语言，它通过权重、阈值和扣分上限，向所有参与者传达什么是真正重要的、什么是可以容忍的、什么只是说说而已。当债务风险防控条款被放在第九页，用小四号字体，扣分上限2分，而GDP增速被放在第一页，用三号字加粗，分值12分——这个排版本身就说明了一切。官员们读懂了。他们不需要参加任何培训，不需要阅读任何文件解读，他们只需要翻开考核表，看一眼目录，看一眼页码，看一眼字体大小，就能在十秒钟内完成判断：什么事要拼命干，什么事要应付一下，什么事可以假装做。

2016年，本县启动了一项“债务风险化解专项行动”。县政府办公室印发了实施方案，成立了领导小组，由常务副县长担任组长，财政局局长担任办公室主任。

方案要求全面排查政府性债务风险点，制定风险化解时间表，确保债务率控制在合理区间。文件印了五十份，发到各乡镇和县直各部门。

2016年的考核表里，债务风险防控条款的扣分上限依然是2分。而同一年，招商引资到位资金的分值从6分提高到了8分。城投债发行加分政策继续执行。

“专项行动”是写在公文里的态度。“扣分上限2分”是写在考核表里的制度。当公文和制度发生冲突时，没有人会选错。

2017年，本县债务率突破了120%。那一年的考核中，县委书记被扣了1分。扣分项里写得很清楚：年末政府负有偿还责任的债务率为124%，超过100%的部分为24个百分点，按每超过1个百分点扣0.05分计算，扣1.2分。根据扣分上限2分的规定，实际扣分1.2分。1.2分。在总分100分的考核中占1.2%。而同年，因为GDP增速超额完成目标，县委书记在经济发展类加分1.8分。因为成功发行了第二单城投债，加2分。最终，他的考核总分比上一年还提高了0.6分，评定等次为“优秀”。

这不是一个道德故事。这是一个算术题。书记做了他应该做的计算，得到了制度许诺给他的分数。---

那场开工仪式的照片，我后来在县档案馆的图片资料里看到了。2014年5月18日上午，城北新区，天气晴好。照片是从主席台左侧拍摄的，前景是县委书记挥锹铲土的半身像，中景是一排同样在铲土的县领导，背景是挂着红绸的挖掘机和写着“大力推进城北新区建设”的巨型喷绘。县委书记穿着白色短袖衬衫，深色西裤，黑色皮鞋。

锹刃切入泥土的角度刚好让摄影师捕捉到泥土翻起的瞬间。阳光从右上方打下来，在他的衬衫领口处投下一小片阴影。债券募集说明书第83页上的偿付安排，没有任何照片。它只是安静地躺在档案室里，用标准的宋体字印着利率、期限和还本来源。7.28%的年利率，7年期限，到期一次还本。

这些数字不会出现在开工仪式的照片里，不会出现在干部考核材料里，也不会出现在任何人的晋升依据里。它们只会在七年后的某个时间，变成县财政局预算执行表上的一笔支出，然后被压缩的公共服务、延期的维修工程和打不通的热线电话安静地消化掉。2021年，那张债券到期。8亿元本金需要偿还。

这一年，签发债券发行的县委书记，已经在三年前调任市里，担任了市政协副主席，并在2021年初正式退休。他的退休文件上写着：“在任期间，团结带领全县干部群众，大力推进基础设施建设和产业发展，为县域经济社会发展作出了积极贡献。”

2021年，本县财政总收入为23.4亿元。8亿元还本支出，相当于财政总收入的34%。这一年，县财政削减了教育基建支出预算的40%，暂停了三个乡镇卫生院改造项目，将市政道路维修计划从年度预算中删除。

没有人把这些后果和2014年那场开工仪式联系起来。在制度设计的逻辑链条里，它们是两个互不相干的事件：一个是经济发展成就，一个是财政收支压力。前者记在功劳簿上，后者写在财务报表里，各自归档，各自安好。

但事实上，它们之间隔着一条精确的因果链。这条链的每一环都有文件可查，有数字可算，有制度可解释。它之所以显得隐蔽，只是因为考核体系只照亮了链条的前半段——开工、竣工、GDP增速、固定资产投资完成额——而把后半段留在了暗处。在暗处，债务积累、偿债压力、公共服务压缩，这些事照样发生，只是没有人因此被问责，也没有人因此被表彰。---

这就是激励结构的力学。它不靠强制，不靠命令，甚至不靠动员。它只需要在一个人的时间窗口里，把某些选项的收益放大，把另一些选项的成本隐藏，然后等待理性计算的结果自动浮现。当所有的县委书记都在做同样的计算，得出同样的答案，表现出同样的行为模式，你就不能再用个人品质来解释这一切了。你需要解释的，是让这些计算变得合理的那套规则。

而当这套规则稳定运行了十几年，它所塑造的债务存量、支出结构和财政行为惯性，已经变成了一种制度性事实。改变它，不再是一个技术问题——不是调整转移支付公式、不是修改预算科目、不是清理隐性债务——而是一个政治问题：谁有激励去调整那根指挥棒？

考核体系的设计者，本身也被另一套考核体系考核着。他们关心的是更大范围的经济增长、就业稳定和社会稳定。如果收紧地方债务约束导致了投资下滑、GDP增速放缓、就业压力上升，他们同样会面临来自更高层级的考核压力。这是一个嵌套的激励结构，每一层的行为逻辑都由上一层给定的考核指标决定。

要改变底层的行为，需要从顶层开始修正。但顶层本身，也面临着自己的考核表。当所有行动者都按照给定激励做出最优选择时，系统性的风险被精确地生产出来，但没有任何一个单独的决策者对此负责。债务风险是所有人的理性选择加总后的非理性后果，而改变游戏规则的动力，恰恰因为每个人都做出了理性选择而被窒息了。

2012年8月29日，中国南方航空由合肥飞往广州的CZ3874次航班上，一名空姐被乘客殴打。事后调查显示，起因是乘客不满航班延误，而空姐无法给出一个让他满意的解释。航班延误的原因，是前序航班因天气原因晚到。天气原因不可控，航班延误不可控，空姐的解释权限也不可控。

但乘客的愤怒需要一个出口，他选择了离他最近、最可见、最没有还手之力的那个目标。在县城财政的链条上，公共服务的使用者——那个因为路面坑洼摔伤的老城区居民，那个在县医院骨科找不到值班医生的患者，那个打热线电话永远占线的住户——他们处于和空姐相似的位置。

他们承受了系统性的后果，却找不到任何一个可以问责的决策者。因为每一个决策者都只是按照考核表上的权重，做了一个理性人应该做的事。而那套让这些理性选择变得合理、让所有后果都找不到责任人的规则，依然安静地躺在档案馆的铁皮柜里，等待下一年的签字。