收与支的边界

2016年8月，香港政府市场失当行为审裁处做出裁定：香橼研究创始人安德鲁·莱福特被禁止进入香港市场五年，并须归还做空恒大地产所获的160万港元利润。这场始于2012年6月12日的做空与反做空攻防战，以做空者的受挫告一段落。香橼那份指称恒大“资不抵债”的报告，被裁定为虚假与误导。恒大股价在裁定公布当日上涨3.2%，许家印在内部会议上用四个字评价这个结果：邪不压正。那一年，恒大销售额突破3700亿元，超越万科成为全球最大住宅开发商。

同样的一个月，中西部某县财政局预算股的办公室里，工作人员正在编制下一年度的财政预算草案。这份草案的支出栏里，教育支出4.3亿元，医疗卫生支出2.1亿元，社会保障支出3.2亿元，三项合计9.6亿元，占全县一般公共预算支出的47.6%。收入栏里，县本级税收收入预计6.8亿元，非税收入2.7亿元，上级转移支付14.5亿元，另有土地出让净收益预计3.5亿元。收支相抵，缺口约0.8亿元。

预算股提出的方案是：压缩公用经费5%，争取省级财力性转移支付增量，同时安排城投平台通过融资补足剩余缺口。这个安排在县人大常委会审议时顺利通过，没有一条反对意见。

两个场景在2016年平行发生，彼此之间似乎毫无关联。香橼与恒大的交锋，是国际资本市场对中国房地产企业信用基础的审视与质疑。而那个中西部县城的预算编制，是中国两千多个县级财政单元每年都要完成的日常操作。

但把它们放在一起看，一个结构性的张力便浮现出来。恒大代表的那种增长模式——以土地为抵押、以高杠杆为驱动、以房价持续上涨为前提——不只支撑了恒大从区域性房企膨胀为全球最大开发商，也支撑了那个中西部县城3.5亿元的土地出让净收益。这笔钱占该县当年可支配财力的近20%，是填补经常性收支缺口的关键水源。而就在四个月后，2016年12月，中央经济工作会议提出“房住不炒”，房地产市场的运行逻辑开始发生根本性转折。

恒大与香橼的攻防在2016年以恒大的胜利告终，但香橼那份报告对恒大资产负债表脆弱性的分析，在九年后被证明具有先见之明。2021年，恒大正式陷入债务危机，2.4万亿元负债震惊市场。

而从2016年到2023年，全国土地出让收入经历了先升后降的剧烈波动，2021年达到峰值8.7万亿元，2023年降至5.8万亿元，降幅超过33%。对于中西部县城，这个降幅被放大：部分县2023年土地出让收入较2021年下降超过50%，流拍率持续上升，有价无市成为常态。

当土地出让收入开始收缩，城投平台融资因隐性债务化解要求而收紧，专项债对项目收益自平衡的要求越来越严格，一个在分税制框架下运行了三十年的县级财政模式，便暴露出了它的根本性脆弱。这个脆弱不是某个县财政局长的工作失误，而是事权与财权错配在基层治理末梢的集中爆发。

要理解这种错配的真实规模，需要回到制度文本。2016年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。

这份文件开篇即指出：“现行中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。”这是官方文件对分税制后遗症的正式表述。

随后，在教育、医疗、社保等基本公共服务领域，相继出台了具体的事权划分改革方案。2018年，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。这份文件将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类18项基本公共服务，明确为中央与地方共同财政事权。方案按地区分类确定了中央与地方的分担比例：对内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省区市，中央分担80%；对河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省，中央分担60%；对辽宁、福建、山东3个省，中央分担50%；

对天津、江苏、浙江、广东4个省和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市，中央分担30%；对北京、上海2个直辖市，中央分担10%。这个分担比例看起来清晰有力。

但将其放入一个具体县城的财政收支表中，清晰的边界就变得模糊。以中部某省一个中等规模县为例。该县2022年一般公共预算支出约46亿元。其中教育支出9.8亿元，占21.3%；医疗卫生支出5.2亿元，占11.3%；社会保障和就业支出7.1亿元，占15.4%。三项基本公共服务支出合计22.1亿元，占总支出的48%。这22.1亿元中，来自中央和省级的转移支付覆盖了约14.3亿元。表面看，64.7%的覆盖率不低。

但拆开来看，这14.3亿元中，专项转移支付占7.8亿元，均衡性转移支付和其他一般性转移支付占6.5亿元。专项转移支付普遍要求县级配套，该县实际配套资金约2.1亿元，意味着真正的净转移支付约12.2亿元。

22.1亿元的支出，减去12.2亿元的净转移支付，剩余9.9亿元由县本级财力承担。而该县本级一般公共预算收入仅约12亿元。9.9亿元占12亿元的82.5%。换言之，县本级组织的税收和非税收入，八成以上必须用于基本公共服务支出。剩下不到两成，要覆盖全县公务员和事业编制人员的工资差额——转移支付只覆盖了教师和部分基层人员的基本工资——机关运转经费、城乡社区事务支出、债务还本付息。

这个账，从来就算不平。县财政局的应对方式，是将部分支出压力转移到政府性基金预算。土地出让收入属于政府性基金收入，按规定用于征地拆迁补偿、城市建设、农业农村发展等领域。但在实际操作中，通过预算科目调剂、资金调度等方式，土地出让净收益的一部分被用于弥补一般公共预算的缺口。

2022年，该县土地出让收入约8.3亿元，扣除成本性支出后，净收益约3.5亿元。这3.5亿元中，约1.2亿元通过调入一般公共预算的方式，用于平衡经常性收支。

这个操作在《预算法》框架内完全合法，允许政府性基金预算与一般公共预算之间的资金调入调出。但问题在于，调入调出的前提是政府性基金有盈余。当土地出让收入大幅下降，甚至出现流拍时，这个腾挪空间就消失了。

2023年，该县所在省份的土地出让收入同比下降约25%，该县下降幅度更大，约35%。土地出让净收益从3.5亿元降至约2.3亿元，调入一般公共预算的金额从1.2亿元压缩至0.5亿元。缺口由此产生。

一般公共预算这边的经常性支出——人员工资、水电费、差旅费、低保补助、医保补贴——是刚性的。人员工资不能降，低保补助按标准发放，医保补贴每年还递增。当调入资金减少7000万元，而经常性支出增长约3000万元，一个亿的缺口就必须由其他方式填补。

压缩公用经费是第一步。2023年，该县公用经费预算较上年压减了12%，已低于维持基本运转的最低标准。拖欠部分项目款是第二步。审计报告显示，该县当年应付未付的中小企业工程款、服务款累计超过6000万元。

第三步，是动用预算稳定调节基金。这笔基金类似于财政的“储备金”，从以前年度盈余中提取，用于平衡年度预算波动。2023年，该县的预算稳定调节基金余额从年初的1.8亿元降至0.3亿元。当一个县的预算稳定调节基金见底，公用经费压无可压，应付款项越积越多，而土地出让收入还在下降，它便进入了“保运转靠转移支付、还旧债靠借新债、谋发展靠透支未来”的锁定状态。

这不是一个县的特殊情况。根据审计署2023年对部分省份的审计报告，抽查的县级财政中，超过40%存在预算稳定调节基金余额不足、公用经费压减至最低标准以下、应付未付款项规模较大等问题。

要看清这个锁定状态的演化路径，需要建立一个简化的收支平衡模型。模型的基础是一个标准中西部县城当前的财政收支结构：一般公共预算支出约50亿元，其中经常性支出38亿元——人员经费22亿元，公用经费5亿元，基本民生支出11亿元——项目支出12亿元。

一般公共预算收入约14亿元，上级转移支付约28亿元，政府性基金调入约8亿元，合计可支配财力约50亿元。模型引入三个核心变量：土地出让收入增长率、转移支付增长率、债务还本付息增长率。假设债务还本付息按化债方案确定，年均增长5%。转移支付增长率设定为三个情景：年均增长3%、5%、8%。土地出让收入增长率设定为三个情景：年均下降20%、年均下降10%、持平。组合成九种情景，测算到2030年该县经常性收支缺口的变化。

在基准情景下——土地出让收入年均下降10%，转移支付年均增长5%——到2027年，经常性收支缺口将达到4.2亿元，占经常性支出的10%以上。这个缺口意味着，即使压缩全部项目支出，也无法维持经常性支出的正常拨付。到2030年，缺口扩大至6.8亿元，占经常性支出的16%。届时，要么拖欠工资，要么削减民生支出，要么大规模举债。在乐观情景下——土地出让收入持平，转移支付年均增长8%——到2030年，经常性收支基本平衡。

但这是建立在两个假设之上：土地市场不继续恶化，中央和省级财政大幅增加转移支付。而这两个假设，在人口持续流出、经济增长放缓、减税降费政策延续的背景下，都缺乏现实基础。在悲观情景下——土地出让收入年均下降20%，转移支付年均增长3%——到2030年，经常性收支缺口将达到11.2亿元，占经常性支出的近30%。这个缺口意味着财政的基本运转将无法维持，三保底线将被突破。

这个模型是简化的。它没有考虑诸多变量之间的相互影响——土地出让收入下降会导致建筑业相关税收减少，进一步压低一般公共预算收入；压缩公用经费和项目支出会抑制本地经济活动，再次压缩税基；人口流出导致消费萎缩，增值税和所得税增长乏力。但这些相互影响的方向是一致的：它们都会放大缺口，加速恶化。

所以，这个模型给出的不是精确预测，而是方向性判断：在现行事权与财权划分框架下，如果支出责任不进行实质性上移，多数中西部县城的财政将不可持续。这个判断，可以在其他来源得到印证。

财政部在2023年发布的《关于2022年县级财政运行情况的通报》中指出，部分县级财政“三保”压力较大，预算平衡难度上升，债务还本付息负担加重。这份文件的语言是技术性的，但其中的判断是明确的：县级财政的困难不是周期性的，而是结构性的。所谓结构性，是指问题的根源不在于经济周期波动或阶段性政策影响，而在于制度安排本身的缺陷。

这个缺陷，在国务院2016年的事权划分改革方案中已经被明确识别。该方案指出，现行事权划分存在“中央与地方财政事权交叉重叠较多”“部分财政事权划分与直接面向基层、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务要求不完全适应”“一些领域中央与地方支出责任划分不够清晰”等问题。

方案提出的改革方向，是“逐步将义务教育、高等教育、科技研发、基本养老保险、基本医疗保险、基本公共卫生服务、就业服务、社会救助、保障性安居工程等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责”。这个改革方向是正确的。但从方案出台到落地执行，存在着巨大的制度距离。

以义务教育为例。2019年国务院办公厅印发的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确，义务教育阶段公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助等，中央与地方按比例分担。但在实际执行中，教师工资这项最大支出，仍然主要由县级财政承担。一个中西部县城，义务教育阶段教师工资占教育支出的比例通常超过60%，占全县一般公共预算支出的比例超过12%。这部分支出，中央和省级转移支付只覆盖了基础绩效工资的一部分，其余均由县本级承担。当县本级财力不足时，教师工资就会出现拖欠。

2022年，全国多个县被曝出拖欠教师工资、绩效工资未足额发放。这些情况通常被解释为临时性困难，但本质上，它是事权与财权错配的必然结果。义务教育是国家法定的事权，其课程标准、师资配备标准、办学条件标准由中央统一制定，但具体的支出责任，却落在了财力最薄弱的县级政府肩上。

同样的逻辑适用于基本医疗保障。城乡居民基本医疗保险的财政补助标准，由中央逐年提高，2023年达到每人每年640元。但医保的经办管理成本、医疗救助支出、公立医院改革补贴等，主要由县级承担。随着人口老龄化，医保支出增长快于财政补助增长，县级财政的负担逐年加重。一个中等规模的县，2023年医疗卫生支出中，本级承担部分较2019年增长了约40%，而同期本级财政收入增长不足20%。

社会保障领域的情况更为复杂。企业职工基本养老保险已经实现省级统筹，县级财政的直接支出压力有所减轻。但城乡居民基本养老保险的基础养老金，主要由县级财政承担。

尽管标准不高——多数地区每月100多元——但覆盖人数多，且随着人口老龄化，领取人数逐年增长。一个农业人口大县，城乡居民养老保险基础养老金支出，2023年较2019年增长了约30%，而财政补助标准并未同步提高。这些具体领域的支出压力，汇集到县级财政的收支平衡表上，便构成了一个持续扩大的结构性缺口。这个缺口，在上一个十年被土地出让收入的快速增长所掩盖，在当前这个十年被隐性债务的借新还旧所推迟，但它们都只是暂时性的水源，没有改变缺口的本质。

缺口的本质，是1994年分税制改革遗留下来的制度性命题。分税制集中了财权，下放了事权，形成了中央与地方之间的纵向财力差距。这一设计在当时是必要的，它扭转了中央财政的困难局面，增强了宏观调控能力。但这一设计也同时创造了一个前提：地方必须通过其他渠道获取与支出责任相匹配的财力。这个渠道，在2000年代之后被土地出让收入所填补。土地出让收入全额归地方，且不纳入一般公共预算，给了地方政府灵活支配的空间。

分税制加土地财政，构成了中国过去三十年财政体制的基本架构。这个架构的运转，高度依赖房地产市场的持续繁荣。当房地产市场进入下行周期，架构的运转便出现了断裂。断裂的起点在县城，因为县城是土地财政依赖度最高、税收基础最薄弱、产业支撑最脆弱的行政层级。恒大与香橼的攻防战，在2016年以香橼的受挫告终。

但香橼那份2012年发布的做空报告，其中关于恒大资产负债表脆弱性的分析，在九年后被证明具有先见之明。这种表内表外都充满风险的资产负债表结构，不独恒大一家，也不独房地产企业。它也是过去三十年县城财政资产负债表的隐喻：资产端高度依赖土地价值，负债端隐性债务规模庞大，而现金流越来越依赖借新还旧。不同的是，恒大可以违约，可以进行债务重组，可以进入破产程序。

但县城财政不能破产，不能违约，必须继续运转。它必须继续支付教师工资，必须继续发放低保金，必须继续报销医保费用，必须继续维持垃圾清运和路灯照明。

这些支出，不会因为土地出让收入下降而减少，不会因为债务压力增大而暂停。这个判断指向一个必然的结论：县城财政的可持续性，最终不取决于县一级的融资技巧，而取决于中央与地方之间、省与县之间在支出责任划分、税种分享比例和转移支付公式三个维度上的制度再谈判。这个再谈判，涉及的是收与支的边界——哪些支出由哪级财政承担，哪些收入由哪级财政分享，哪些缺口由哪级财政填补。1994年划定的边界，运行了三十年，已经在土地财政收缩的冲击下出现了裂缝。

重新划定边界，已经不是改革的选项，而是维持体制运转的必然要求。这个再谈判的难度，不在于技术层面。支出责任的划分、税种的分享比例、转移支付的公式设计，都有成熟的技术方案和丰富的国际经验可以参考。它的难度在于政治层面：支出责任上移意味着中央和省级财政的支出压力增大，需要增加税收或发行国债；税种分享比例调整意味着地区间财力格局的重新洗牌，经济发达地区可能面临税收减少；

转移支付公式改革意味着资金从人口流入地流向人口流出地，可能引发新的区域间矛盾。每一项改革，都会触动既得利益，都会遭遇阻力。

但如果不推动这个再谈判，县城财政的困境将不断加深。土地出让收入下降的趋势不可逆转，债务化解只是时间换空间，转移支付增长面临天花板，而支出责任——尤其是与人口老龄化、公共服务均等化相关的支出责任——只会继续增长。收与支的剪刀差，将越拉越大。

2016年，那个中西部县城的预算股还能通过压缩公用经费、争取转移支付增量、安排城投融资来填平0.8亿元的缺口。到2023年，同样的方法已经无法填平接近3亿元的缺口。到2030年，在基准情景下，这个缺口将扩大到6.8亿元。届时，即使把所有能压缩的支出全部压缩，把所有能调动的资金全部调动，缺口仍然存在。这是一个算术问题，不是意志问题。算术的背后是制度。

这份审计报告在对“三保”支出保障情况的描述中，使用了“紧平衡”“脆弱性”等措辞。所谓“紧平衡”，是指账面收支刚好持平，但平衡的基础是暂时性、不可持续性的收入来源和压缩至极限的支出水平。一旦收入端出现扰动，平衡立即被打破。该县2023年的一般公共预算支出中，用于“保工资”的部分约18.6亿元，占总支出的40.4%；用于“保运转”的部分约4.2亿元，占9.1%；用于“保基本民生”的部分约11.7亿元，占25.4%。三项合计34.5亿元，占总支出的75%，与当年可支配财力基本持平。这意味着，该县财政的75%支出是刚性的、不可压缩的，而支撑这些刚性支出的收入中，有超过20%来自土地出让的净收益调入。这个20%的调入比例，就是该县财政脆弱性的精确度量。

在2018年印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中，对于义务教育公用经费保障，明确中央与地方按比例分担，其中西部地区为8:2，中部地区为6:4。这个比例在纸面上清晰合理，但公用经费只占义务教育总支出的不到20%。

真正的大头——教师工资，方案中归属地方财政事权，由地方承担。方案第八条原文为：“义务教育阶段学校日常运转、校舍安全保障等经常性支出，明确为中央与地方共同财政事权，由中央与地方按比例分担。教师工资等人员经费支出，明确为地方财政事权，由地方承担。”

这个条文，将一个中西部县城教育支出中超过60%的教师工资，划给了县级财政。而县级财政的税收收入，连这项支出都无法覆盖。该县2023年教育支出9.8亿元，其中教师工资约6.2亿元，而县本级税收收入仅6.8亿元。一个县的全年税收，全部发教师工资，也仅能勉强覆盖，剩下的医疗卫生、社会保障、机关运转、城乡事务，全部需要另寻水源。

这就是“事权与财权错配”在预算表上的具体形态。它不是抽象的制度缺陷，而是一个县全年所有税收加起来，连发教师工资都不够的残酷算术。

当我们在制度层面追问县城财政的可持续性，答案并不是一个乐观或悲观的预测，而是一个冷酷的三重困境：没有任何一个县可以仅靠自身财政资源同时满足基本公共服务均等化、债务偿还和经济发展三重目标。

选择其中一个，就必须在另外两个上做出妥协。如果选择确保基本公共服务，就必须增加转移支付或上移支出责任，同时接受债务偿还进度放缓，接受经济发展目标从“大干快上”调整为“维持运转”。如果选择确保债务偿还，就必须压缩基本公共服务支出或变卖资产，同时接受经济发展停滞。如果选择确保经济发展，就必须继续依赖土地财政或举债融资，同时接受基本公共服务欠账累积，接受债务风险持续积累。

大多数县城在过去三十年里，试图同时追求这三个目标，靠的是土地财政和城投融资这两个额外水源。当这两个水源收缩，三重目标之间的冲突便暴露出来。这不是一个县的问题，而是整个体制设计的问题。分税制划定了收与支的边界，但那个边界从一开始就留了一个缺口，一个需要地方自己想办法填补的缺口。

土地财政填上了这个缺口，但土地财政本身的不可持续性，意味着这个缺口终将重新暴露。收与支的边界，是财政体制最根本的边界。这个边界，在1994年被划定，在此后三十年中被各种临时性水源所模糊。当所有水源都开始收缩，这个边界便重新清晰起来。它告诉每一个县城的财政局长，也告诉每一级政策的制定者：县城财政的困境，根源不在于县城缺钱，而在于县城承担了太多它无力承担的支出责任，却无法从它管辖范围内的经济活动中获得与之匹配的财政收入。这个结构性错配，任何技术性融资创新都无法替代，唯有制度性再谈判才能解决。