断头路的立项书

东环路的路基裸露在2023年秋天的阳光下，石灰土基层已经龟裂成不规则的网格，缝隙里蒿草长到了齐腰高。路边堆着几垛褪色的塑料布，裹着未铺设的排水管，管材外壁的喷码还依稀可辨：2019年3月。旁边的工程进度牌锈得字迹模糊，最后一行日期停在2020年6月。

在这座县城，同时期开工的五条市政道路，三条停在了同样的阶段——路基铺完，管网埋了一半，然后戛然而止。它们停在同一个节点上：路面铺设之前。

整个道路工程中，路面铺设和附属设施造价最高，约占工程总投资的45%。这个节点不是施工技术的问题，它是一个资金结构断裂的位置。

三年后的今天，离这条断头路十二公里外，县实验小学的家长们正在为教室不够用而焦虑。上一章我们看到，那所县立高中的年度预算里，82.3%被人员经费锁死，建一栋新教学楼需要“争取上级补助”。学校的账本，是整个县财政结构的微缩模型：一般公共预算只能保运转、保工资，发展性支出必须从账本之外寻找活水。

东环路的故事，就是这种“活水”如何被找到、又如何断流的故事。它的立项书，是一份十七页的文件，封面盖着县发展和改革委员会的红章，日期是2018年4月。

这不是一份特例文件。在县发改局档案室密集架上，类似的立项书按年份排列，2016年至2020年间共有上百份，涵盖道路、学校、医院、产业园区、棚改安置房。

东环路的这份，纸张还很新，但项目已经死了。翻开正文，在“项目投资估算及资金来源”一栏，数字排列得清晰整洁：项目概算总投资4260万元，其中申请中央预算内投资补助1200万元，占总投资的28.2%；县级财政配套3060万元，占71.8%。在县级财政配套那一栏，有一行括号注释，字体略小：资金来源为土地出让收益。

这行字，就是理解东环路命运的关键。它表明，这条路的修建，并不依赖县财政的一般公共预算——那个被人员经费锁死的账户。它依赖的是另一本账，一本在预算报告里通常归类为“政府性基金收入”的账。而这本账的核心，就是卖地。

土地出让收入进入县级财政，有一套明确的制度路径。1998年，国务院发布通知，正式终结福利分房制度，住房商品化全面推开。这一步，让城市土地从计划经济时代的无偿划拨，变成了一种可定价、可交易、可预期的资产。

但土地从资源变成收入，还需要一个关键环节：地方政府必须成为土地一级市场的唯一供应方。

这个环节在2002年完成。当年，国土资源部发布规定，明确要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。这项制度的核心意图是防止国有资产流失，堵住协议出让的腐败漏洞，但它同时产生了一个深远的副产品：地方政府获得了对土地出让的垄断性控制权。县市政府作为辖区内唯一的土地供应方，可以决定出让的时序、面积、用途和底价。

这个制度安排，与1994年分税制改革形成了一种意外的耦合。分税制将增值税的75%、消费税的100%划归中央，将营业税、企业所得税和个人所得税变为共享税，地方财政的主要支柱被抽取。

但土地出让收入，作为一种政府性基金收入，从一开始就不在央地分享的框架内——它全部留归地方。这意味着，对于县级政府而言，一般公共预算的收入是死的——税收分成比例固定，转移支付受制于上级的分配公式。但政府性基金收入是活的——它的规模取决于自己能卖多少地、卖什么价。1998年之后，随着住房商品化释放出巨大的购房需求，土地价格开始上涨，这个活的收入迅速膨胀，成为县级政府事实上的第二财政。

东环路立项书的资金结构，就是这种第二财政逻辑的典型样本。项目总投资4260万元，中央补助1200万元，这笔钱有明确的用途限制，通常只能用于路基土石方、排水设施等基础工程，而且要求专款专用、独立核算。真正需要县级财政出钱的3060万元，才是决定项目能否推进的关键。这3060万元的来源，立项书里写得明明白白：不靠税收，不靠转移支付，靠卖地。

为什么县里要这样安排？答案藏在一个更深的激励机制里。中央预算内投资补助，是一种竞争性资金。

省发改委在分配额度时，会优先考虑那些已经落实地方配套资金的项目。所谓配套资金落实，在县级层面，意味着你得在申报材料里指明一个可靠的资金来源。一般公共预算已经被工资和运转经费锁死，无法作为配套的承诺。但土地出让收益是一个说得通的来源：它规模大、周期灵活、且完全由县级政府支配。所以在项目申报阶段，把土地出让收益标注为配套资金来源，不仅是一个财务安排，也是一个竞争策略——它提高了项目获批的概率。

问题在于，项目获批之后，这套策略必须兑现。土地出让收益不是一笔固定的收入，它取决于土地市场当期的供求状况。县里在申报东环路时，必须基于一个假设：未来两年内，能够通过出让某几宗地块，获得至少3060万元的净收益。

这个假设，在2018年4月立项时，看起来并不离谱。2016年至2018年上半年，中国三四线城市的房地产市场经历了一轮快速上涨，棚改货币化安置释放出大量购房需求，土地市场随之升温。该县所在的省份，2017年土地出让成交价款同比增长了41%。

县里在2017年实际出让了七宗住宅用地，成交总额达到1.83亿元，其中政府净收益约8900万元。按照这个趋势，为东环路筹集3060万元配套资金，似乎没有太大压力。

但土地出让收入有一个致命特征：它不是平滑的、可预期的现金流，而是高度波动的。它的波动性，既来自房地产市场的周期，也来自县级政府自身的操作空间。

先说市场周期。2018年下半年，情况开始变化。棚改货币化安置政策收紧，央行要求严格评估财政承受能力。叠加房地产调控政策的持续加码，三四线城市的房地产市场预期出现逆转。购房者开始观望，开发商拿地变得谨慎。

该县2018年计划出让的九宗住宅用地中，有三宗在挂牌后无人报名，最终流拍。全年实际成交四宗，成交总额6800万元，比2017年下降了62.8%。政府净收益约3200万元。这个数字，仅仅够为东环路一个项目提供配套。而县里同时开工的道路项目，共有五条。

但市场周期还不是全部故事。县级政府自身的操作空间，也在加速这种波动。

土地出让收入，在政府性基金收入这个科目下，并不是卖地收入一个简单的账户。它的实际流转，经历了一个复杂的链条：县自然资源局制定年度出让计划，县土地储备中心完成征地拆迁和前期开发，然后通过公共资源交易平台挂牌出让。开发商缴纳的土地价款，首先进入财政专户，然后按规定扣除征地拆迁成本、上缴国家和省的各项计提——包括农业土地开发资金、国有土地收益基金、教育资金、农田水利建设资金——之后，剩下部分才成为县级政府可支配的净收益。

这个链条里，每一个环节都有被操作的空间。县里可以调整出让土地的用途，将工业用地转为住宅用地以获取更高价格；可以控制出让节奏，在土地市场低迷时暂停出让以保价；可以要求城投平台公司参与竞拍以维持市场热度——当然，城投公司拿地的钱，常常来自银行贷款，而银行贷款的抵押物，往往又是政府划拨的土地。

这种操作，在短期内可以维持土地出让收入的账面数字，但本质上是在用未来的负债支撑当期的现金流。

东环路的问题，恰恰出在这个操作空间的极限上。2019年，该县土地市场进一步降温。全年计划出让十宗地块，仅成交三宗，成交总额4100万元，政府净收益不足2000万元。

这时候，县里面临一个选择：是继续用土地出让收益来支撑东环路这样的在建项目，还是优先保障其他更紧迫的支出？答案不难猜。

政府性基金收入虽然被称作第二财政，但它的支出同样有法定顺序。根据《预算法》和土地出让收益管理的相关规定，土地出让收入必须优先用于征地拆迁补偿、被征地农民的社会保障、以及按规定提取的各项专项资金。剩余部分，才能用于城市基础设施建设。在收入大幅缩水的情况下，前几项刚性支出并不会同比例减少——拆迁补偿款必须支付，社保资金必须足额提取，否则会引发社会矛盾或审计风险。

所以，最先被压缩的，恰恰是像东环路这样的市政建设项目。2020年初，县财政局在调整年度预算时，将东环路项目的县级配套资金从3060万元缩减至800万元，仅够支付已完成的工程款和部分材料款。

后续所需的路面铺设和附属设施资金，被列为暂缓安排。同年6月，施工单位在完成路基最后一层石灰土碾压后，收到了停工通知。

东环路的停工，在立项书里找不到任何预兆。那份十七页的文件，在项目建设工期一栏，写着2018年7月至2020年12月，共计30个月。在预期效益分析一节，写着项目建成后将有效缓解城区东部交通压力，带动沿线土地开发，提升周边地块价值，预计可新增可出让建设用地约800亩。

最后这句话，揭示了一个比资金结构更深层的逻辑。带动沿线土地开发，提升周边地块价值，新增可出让建设用地——这不仅是道路的预期效益，它本身就是道路存在的理由。县城修建东环路，不仅是为了解决交通问题，也是为了把城区东侧那些原本是农田和村庄的土地，变成可出让的建设用地。

修路，是为了卖地；卖地，是为了有钱修路。这是一个环环相扣的循环。这个循环的完整运转，依赖四个环节的顺畅衔接。第一步，县自然资源局根据城市总体规划和土地利用计划，将城郊的农用地征为国有建设用地。

第二步，县土地储备中心或城投平台公司进行前期开发——通水、通电、通路、场地平整。第三步，公共资源交易中心挂牌出让，开发商竞拍取得土地使用权。第四步，土地出让收入扣除成本后，一部分用于偿还征地拆迁和前期开发的贷款，一部分投入新的市政基础设施建设，以提升下一批待出让地块的价值。

这个循环的本质，是县级政府以土地为抵押品，以未来土地出让收入为预期还款来源，进行信用扩张。它不是在花已经有了的钱，而是在花预期会有的钱。东环路立项书里标注的3060万元配套资金，写的是来源于土地出让收益，但更准确的说法是，来源于未来土地出让收益的预期。

这个预期，在房地产市场上升周期中，确实可以兑现。2015年至2018年，全国土地出让收入从3.08万亿元增长到6.51万亿元，三年翻了一番。县一级的数据同样可观。该县所在省份的统计年鉴显示，2015年全省县级政府性基金收入合计为1870亿元，2018年达到4120亿元，其中土地出让收入占比始终在85%以上。

这些数字，支撑了一轮规模空前的县城基础设施建设热潮。道路、公园、学校、医院、产业园，在很大程度上，都是土地财政这个循环的产物。

但循环的脆弱性，也恰恰藏在预期二字里。当房地产市场预期逆转，土地出让收入下降，循环就会从第四个环节开始断裂。

卖地收入减少，意味着没有足够的钱投入新的基建；基建放缓，意味着待出让地块的价值无法提升，甚至可能因为配套不完善而贬值；地块贬值，意味着更难以卖出好价钱，收入进一步减少。循环变成了螺旋。

这是东环路断头之后，一个更令人不安的问题。城区东侧那800亩可新增的建设用地，如今仍然是一片荒地。路没通，水电气没接过去，没有开发商会来看地。县自然资源局2019年曾将其中两宗地挂牌，起始价每亩80万元，无人报价。2020年再次挂牌，起始价降至每亩60万元，依然流拍。这两宗地，自此再也没有出现在出让公告里。也就是说，东环路不仅没有带动沿线土地开发，反而因为自身的停工，让沿线的土地失去了开发的基础条件。

那条断头路，不仅是土地财政循环断裂的受害者，也成了这个断裂的加重器。

这个图景，与我们在第一章看到的县中预算困境形成了清晰的对照。在一般公共预算里，82.3%被人员经费锁死，学校的发展性支出必须依赖不稳定的上级转移支付。在政府性基金预算里，土地出让收入在上升期看似汹涌，但它的脆弱性同样触目惊心——它取决于一个不受县级政府控制的变量：房地产市场预期。当预期逆转，那些在立项书里写得明明白白的资金来源，就会从数字变成空文。

有人会说，县城财政的困境是发展阶段的必然阵痛，只要经济持续增长，财政收入自然水涨船高，债务压力也会随之化解。这个说法忽略了一个关键事实：经济增长本身需要财政投入，而这些投入，恰恰被紧绷的财政结构锁住了。修路、建园、通水、通电——这些拉动经济增长的基础设施投资，在分税制后的县级财政框架里，从一开始就没有稳定的预算内资金来源。土地财政之所以成为第二财政，不是一种选择，而是一种倒逼。

当一般公共预算只能保运转、保工资，发展性支出就必须另寻水源。而土地，作为县级政府手中唯一可大规模支配的资产，就成了这个水源。但问题在于，土地财政这个水源，从一开始就把县城的发展预期与房地产市场的周期绑在了一起。在上升周期，这种绑定看起来是双赢：卖地收入支撑基建，基建提升地价，地价上涨吸引开发商拿地，卖地收入继续增加。但一旦进入下行周期，县城承担的不仅是财政收入的缩减，也是一种发展模式的停滞。那些已经开工的项目，停工了；那些圈定的开发区，荒着；那些在规划图上画好的道路，永远停在路基阶段。

在东环路的立项书里，还有一个细节值得注意。在资金来源一栏的末尾，有一行标注，位置不起眼，字体也略小：如土地出让收益未能足额到位，由县财政统筹安排其他资金予以补足。这行字，是立项书里最诚实的一句。它承认了一个事实：土地出让收益，只是一个假设。当这个假设不成立时，县财政统筹安排的承诺，意味着什么？

在一般公共预算的账本里，那些被人员经费、债务还本付息、基本民生保障锁死的支出，哪一项可以统筹出来？上一章那所县立高中，为了建一栋教学楼，需要争取上级补助；这一章这条断头路，依赖土地出让收益未果，需要统筹安排。

统筹安排，在县财政的实务中，通常意味着三个选项：一是挪用其他项目的专项资金，二是向城投平台公司借款，三是拖欠工程款。第一个选项，拆东墙补西墙，会制造新的缺口；第二个选项，将债务从政府性基金预算转移到城投公司资产负债表，本质上是债务的隐性化；第三个选项，则直接导致施工企业资金链紧张，甚至引发农民工工资拖欠问题。

东环路停工后，这三个选项都发生了。审计报告显示，该项目实际支付工程款2600万元，尚有约1600万元未支付，其中部分为农民工工资保证金。县财政局从其他项目的结余资金中调剂了500万元，城投公司借款800万元，余款至今未结清。

这个项目，在县财政的账面上，变成了一个尴尬的存在。它既不是完全建成的资产，也不能被核销。

在解释这个循环之前，有必要先回到制度设计的原点。1998年住房商品化改革，常常被简化为“取消福利分房”，但它在县级财政意义上的后果，远比这四个字深刻得多。在此之前，县城的土地市场几乎不存在。机关事业单位和国有企业占用的大量划拨用地，既不能转让，也不能定价，它们在财政账本上是一笔无法变现的固定资产。

住房商品化改革，第一次让城市土地的使用权变成了一种可以在市场上交易的商品——不是土地所有权本身，而是七十年的住宅用地使用权、四十年的商业用地使用权。这个差别至关重要：县级政府出售的不是土地所有权，而是有限期的使用权。这意味着，同一块土地，理论上可以在不同时期被重复出让，每一次出让都产生一笔收入。

但更关键的变化发生在2002年。这一年，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，将土地出让从私下协议转变为公开竞价。在此之前，开发商获取土地，大多通过与地方政府或原用地单位私下协商，价格不透明，收入也未必能足额进入财政账户。

招拍挂制度实施后，所有经营性用地必须通过公开市场竞价出让，价高者得。这个制度设计的初衷，是防止国有土地资产流失，堵塞腐败漏洞。但它同时产生了两个影响深远的副产品：第一，土地出让价格开始快速攀升，因为公开竞价机制天然有利于推高价格；第二，土地出让收入从分散的、不透明的渠道，集中到了县级财政的政府性基金账户里，变成了一笔归地方政府完全支配的、规模庞大的预算外收入。

正是在这个制度基础上，“征地—卖地—基建—卖地”的循环才有了运转的可能。这个循环不是任何一份文件里规定的正式制度，而是县级政府在财政压力下自发形成的一套操作模式。

它的起点，是县自然资源局根据城市总体规划，向省厅申请将城郊的农用地转为建设用地。农用地转用审批，在1998年修订的《土地管理法》框架下，实行严格的指标管理。每年上级下达给县里的新增建设用地指标，通常只有几百亩，远远不能满足县城扩张的需求。于是，县里必须在这有限指标中做出选择：哪些地块优先转用，哪些地块留给产业项目，哪些地块用于房地产开发。这个选择，表面上是城市规划问题，实质上是财政问题。

住宅用地和商业用地，可以通过招拍挂出让获得高额土地出让金；工业用地，为了招商引资，通常以零地价或低地价出让，甚至需要县财政倒贴基础设施配套。所以，在指标分配的内部权衡中，住宅用地总是被优先保障。

东环路所在的城东片区，在2016年的控制性详细规划里，原本规划为工业集中区。

但到了2017年，县里调整了规划，将其中约800亩土地改为住宅和商业用地。这个调整的理由，在规划说明里写得很清楚：为城区东扩提供居住用地储备，同时为市政基础设施建设筹措资金。筹措资金，四个字，直白地揭示了规划调整背后的财政逻辑。

这个循环的第二步，是土地储备和前期开发。农用地被征转为建设用地之后，还只是一块没有基础设施的“生地”。要让这块地达到出让条件，必须进行通水、通电、通路和场地平整，也就是工程术语里所说的“三通一平”。

这个环节需要投入真金白银。在县级财政的账本上，这笔钱通常不会从一般公共预算里出——因为一般公共预算根本没有这笔钱。县里的做法，是由土地储备中心或城投平台公司，以储备土地作为抵押物，向银行申请土地储备贷款。贷款到位之后，再进行征地拆迁和基础设施建设。换句话说，在整个循环的起点，县里就已经开始使用未来的土地出让收入，来支付当前的土地开发成本。

东环路，就是这个前期开发环节的一部分。它的立项书里写得很清楚：项目建成后，将带动沿线土地开发，提升周边地块价值，预计可新增可出让建设用地约800亩。这条路的投资，不是单纯为了解决交通问题，而是为了让城东那800亩“生地”变成“熟地”，让它的出让价格从每亩几十万元涨到上百万元。

按照县里在2017年土地市场火热时的测算，800亩住宅用地，以每亩100万元的均价出让，总成交价可达8亿元。扣除征地拆迁成本、各项计提和银行贷款本息之后，县财政可支配的净收益，大约在3亿元左右。这3亿元，又可以投入新的基础设施建设，为下一批土地出让创造条件。这个循环，在纸面上看起来是完美的：借债征地—基建配套—出让土地—偿还债务—剩余资金投入新基建—拉动新一轮地价上涨。

它的立项书仍然保存在发改局的档案室里，它的工程款仍然挂在施工企业的应收账款里，它的路基仍然裸露在县城东郊的荒地上。而它原本承诺要带来的那800亩可出让建设用地，至今还是一片杂草丛生的荒地。

对于县城来说，东环路不是孤例。它代表的是一种普遍性的困境：当土地财政这个看似汹涌的水源出现断流，那些建立在预期之上的发展承诺，就会从蓝图变成裸露的路基。这不是个别项目的运气不好，而是土地财政内在脆弱性的必然产物。

当一条路的配套资金，被标注为来源于土地出让收益，它的命运就已经与土地市场的波动联系在一起。而土地市场的波动，在县级层面，几乎是不可管理的——它既受制于全国的房地产调控政策，也受制于本地的人口流动、产业结构和购房需求。这些变量，没有一项是县级政府能够真正控制的。站在东环路的路基上，看得见远处县城的天际线。

那些已经建成的楼盘，那些还在施工的塔吊，那些规划图上画好的道路网格，都建立在同一个假设之上：土地会继续升值，卖地收入会继续增长，循环会继续转动。但当这个假设在某个节点上不再成立，县城要维持发展势头、兑现更多承诺，就必须寻找更隐蔽、更复杂的融资手段。这些手段，在财政报表上可能不会直接显示为债务，但它们会以另一种形式，沉淀在城投公司的资产负债表里，沉淀在延期支付的工程款里，沉淀在那些统筹安排的承诺里。

东环路的路基，在荒草中继续沉默。它的停工，不是因为工程技术的失败，不是因为施工方的违约，而是因为那行写在立项书里的小字——来源于土地出让收益——在现实中不再成立。这个项目等待的，不是一笔路面铺设的资金，而是一个已经断裂的循环是否还能重新转动起来。