县城的财政遗嘱

某省财政厅预算处的处长办公桌上，两份文件并排放在一起。左边是一份城投公司中期票据兑付公告，格式规范，措辞沉稳，承诺按期足额兑付本息。右边是一份来自同一县城财政局的内部通知，标题只有一行字：关于暂停发放本月公务员绩效工资的说明。通知的页脚附了一行备注，因国库资金调度困难，本月绩效工资推迟至下季度统筹发放，具体时间另行通知。两份文件标注的日期，只差七天。

这不是某一个特殊年份的应急措施。这是2023年秋天，一个普通中国县城的日常财政状态。当县财政局局长在年初预算编制会议上把人口统计表摊开时，他要面对的那个缺口，正在以这种方式，一点一点地渗透进县城运转的毛细血管。

而这两份被并置在财政厅办公桌上的文件，指向一个更根本的问题：当缺口大到一定程度，当一个县城不再具备内生增长能力时，它的财政是否还有必要作为一个独立核算单位而存在？这个问题不是突然冒出来的。它的根须扎在1995年。

1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国中国人民银行法》，第一次以国家立法形式确定了中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。这部法律明确规定，中国人民银行在国务院的领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。这句话在当时读起来，是金融体系规范化的里程碑。

但站在将近三十年后的今天回看，它同时意味着另一件事：地方政府从此被彻底切断了直接从中央银行获取信贷的制度通道。当县城需要钱修路、建学校、发工资时，它不能去找人民银行的分支机构，不能指望印钞机向自己倾斜。它必须自己想办法。

这个“自己想办法”的过程，就是本书从头到尾追溯的那条链条。1994年分税制改革划定了中央与地方的收入分配格局，把增值税的大头划归中央，把营业税留给地方，把农业税留给县乡，然后指望转移支付来弥合纵向财力缺口。

1998年住房商品化改革打开了土地出让收入的阀门，让地方政府发现，征收集体土地、整理成建设用地、挂牌出让给开发商，这条链条可以产生数倍于地方税收的收入。特别是配合中国1994年税制改革，中国地方政府的土地财政作为主要动力推动中国住宅商品化快速发展。2008年之后的信贷扩张催生了城投平台，让地方政府可以把土地、道路、管网注入平台公司，用评估报告把成本价土地炼成市场价资产，再以这些资产作为抵押，从银行和债券市场融来资金。2015年之后专项债登场，试图为基础设施投资开辟一条阳光化通道，让债务显性化、期限长期化、利率市场化。

四个水源，此消彼长，构成了过去三十年县城财政的生存逻辑。但这套逻辑有一个致命的前提假设：县城的经济活动在持续增长，人口在持续聚集，土地在持续升值。当这个前提开始瓦解，四个水源就会一个接一个地干涸。

人口流出是最先显现的裂缝。个体工商户数量锐减，增值税收入持续下降，消费税随着年轻人口的离开而萎缩。当税基开始流失，转移支付就成了唯一的救命稻草。但转移支付的设计逻辑是“保基本”，不是“促增长”。

均衡性转移支付的公式里考虑的是标准财政收支缺口，重点生态功能区转移支付考虑的是生态保护成本，县级基本财力保障机制考虑的是保工资、保运转、保基本民生的底线。这些资金可以确保县政府不至于关门，但无法阻止公共服务的质量持续下滑。当一所高中的预算被压缩到连实验器材都更新不起时，当一个县医院连CT机的维修费都要分期付款时，那些有能力离开的人，会更快地离开。人口流失加速税基萎缩，税基萎缩加剧财政困难，财政困难压缩公共服务，公共服务恶化推动更多人口外迁。这是一个自我强化的负向循环。

土地财政的枯竭同样不可逆。在人口持续流出的县城，房地产市场的需求端在萎缩，开发商拿地的意愿在下降。

即使县政府愿意降低出让底价，也未必能找到接盘者。更何况，经过过去二十年的高强度出让，县城建成区范围内可供出让的存量土地已经不多。新增建设用地需要占补平衡指标，而占补平衡的成本在逐年上升。当土地出让金收入从峰值跌落时，依赖这笔收入偿还的城投债务就会暴露在风险之中。

城投平台的困境是第三个水源枯竭的体现。当土地抵押的价值缩水，当借新还旧的利率高于平台资产的收益率，当金融机构开始收紧对弱资质城投的授信时，借新还旧的齿轮就会开始卡顿。新融资的绝大部分用于偿还旧债，只有少部分真正投向建设项目。这个比例意味着，城投平台已经从一个基础设施投资工具，蜕变成了一个债务滚动工具。而债务滚动的游戏能玩下去的前提，是永远有人愿意接下一棒。当金融监管趋严、当投资者开始区分城投信仰和城投风险时，弱资质县城的城投平台会发现，市场的大门正在缓缓关闭。

专项债的问题同样棘手。它本应是为基础设施投资开辟的正规融资渠道，但在实践中，它越来越多地被用于置换存量债务、补充一般公共预算缺口、甚至偿还利息。当专项债的项目收益无法覆盖本息时，它就从项目融资变成了预算融资，从阳光化债务变成了隐性债务的另一种存在形式。四个水源都在枯竭。而化债只能延长时间轴。

债务置换把短期高息债务变成长期低息债务，把隐性债务变成显性债务，但债务的总量并没有减少。它只是把偿债压力从当下推移到未来，从这一任局长推移到下一任局长，从这一代人推移到下一代人。当人口在持续流出、经济活动在持续萎缩时，未来的偿债能力只会比现在更弱，而不是更强。

这就是那份《财政困难县分类处置方案》出现的背景。方案以冷峻的公文语言，列出了三种递进式的处置路径。

第一种：财政重整。县政府在上级政府派驻工作组的监督下，自行制定并实施一揽子紧缩计划。冻结所有非刚性支出——这意味着除工资、基本运转和基本民生之外的所有开支一律暂停。暂停新增项目审批——这意味着所有尚未开工的基建项目、设备采购、装修工程全部搁置。裁减临时聘用人员——这意味着那些在城管、环卫、社区服务岗位上工作了多年的合同工、公益岗人员，将失去收入来源。出售政府持有的经营性资产股权——这意味着县自来水公司、县公交公司、县宾馆的股权将被挂牌转让。

用未来五到十年内获得的一般性转移支付资金，优先偿还存量隐性债务——这意味着未来十年的财政腾挪空间将被提前锁定。此模式下，县级行政主体得以保留，县政府仍然存在，公章仍然有效，但它已经丧失了实质性的财政自主权。每一笔支出都要报备，每一个项目都要审批，每一项资产处置都要纳入省级统一平台。县政府从决策主体，变成了执行终端。

第二种：合并行政区划。两个相邻且均陷入财政困境的县，通过省级层面推动行政区划调整，合并为一个新的县级单位。裁撤冗余的行政机构——两个县委办公室合并为一个，两个县政府办公室合并为一个，两个教育局、两个卫健局、两个交通局，全部合并。整合重叠的公共服务资源——两所县医院可以合并为一个医疗集团，两所县一中可以实行联合办学，两个污水处理厂可以统一运营。利用规模效应降低人均公共服务成本——一个五十万人口的县和两个二十五万人口的县相比，前者的人均行政成本、人均基础设施维护成本、人均公共服务采购成本，都要低得多。但代价是沉重的。

其中一个历史县名将从官方地图上永久消失。那个名字可能已经存在了数百年，可能出现在地方志里、出现在老人们的记忆里、出现在外出游子的身份证上。当行政区划被撤销时，那个名字就不再是一个行政实体，而只是一个地理概念。它的财政核算单位身份宣告终结，它的预算报告不再单独编制，它的债务被合并到新的行政实体中。

第三种：长期接受上级财政托管。这是最为彻底的干预。当县本级财政收入已无法覆盖保工资、保运转、保基本民生的最低支出时，由省级财政直接接管其预算编制、国库支付和债务偿还的全过程。县财政局不再编制预算草案，而是由省级财政部门直接下达预算指标。国库集中支付系统的操作权限被上收，每一笔资金拨付都需要省级审核。县政府沦为政策的纯粹执行终端，连要钱的资格都不再具备。

这三种选项不是理论推演。它们已经在多个中西部省份以不同形式展开。2022年，某县因为债务率突破红线，被列入省级债务风险预警名单。

预警名单的确定有一套严格的技术标准：一般债务率、专项债务率、综合债务率、偿债资金保障倍数、逾期债务率，五个指标分别赋予权重，综合评分。一旦进入预警名单，上级政府就会启动一整套约束机制。

第一份红头文件来自省财政厅政府债务管理办公室，标题列明了该县被列入债务风险预警名单的决定。文件罗列了该县的主要债务指标：一般债务率超过200%的橙色预警线，专项债务率超过300%的红色预警线，偿债资金保障倍数意味着当年可用于偿债的资金只有应偿债务的七成，逾期债务率显示有超过8%的债务已经出现逾期。文件要求该县在一个月内制定风险化解方案，并在三个月内将债务率降至预警线以下。这份文件到达县政府办公室时，县长的批示只有四个字：立即执行。

第二份文件是县财政局下发的冻结非刚性支出的紧急通知。通知列出了冻结的范围：所有预算安排中尚未形成实际支出的项目经费，一律暂停拨付；所有正在实施的基建项目，除已签订合同且停工将造成重大损失的外，一律暂停施工；

所有公务用车购置、办公设备更新、会议费、培训费、差旅费，一律暂停审批；所有临时聘用人员，除公安辅警、环卫工人等一线岗位外，一律清退。通知明确，自印发之日起执行，解冻时间另行通知。

通知印发的那天下午，县财政局预算股的电话就没停过。教育局打来问，正在施工的乡镇幼儿园改造项目要不要停。交通局打来问，已经签了合同的农村公路养护工程要不要停。卫健局打来问，乡镇卫生院的冬季取暖设备采购要不要停。预算股股长的回答都是一样的：按文件执行。

第三份文件是一份内部说明，解释了本月公务员绩效工资推迟发放的原因。国库存款余额已降至警戒线以下，按照保工资、保运转、保基本民生的顺序，绩效工资属于工资的补充部分，在资金调度困难时可以推迟发放。说明承诺，推迟发放的绩效工资将在下季度统筹资金到位后补发。但说明没有回答一个关键问题：下季度的资金从哪里来？这份说明没有正式印发，而是以口头通知的方式传达到各单位。教育局的财务人员告诉各学校校长，校长们在教职工大会上转达。

没有人公开抗议，不是因为理解，而是因为知道抗议没有用。在一个人口持续流出、就业机会稀缺的县城，公务员和事业单位编制仍然是最稳定的工作。推迟发放绩效工资，总比失去这份工作要好。

第四份文件是一份分期付款协议，签署方是县教育局和一家食材供应商。协议显示，县教育局下属学校的食堂食材采购款，原定按月结算，现改为按季度分期付款。供应商同意分期，但附加了一个条件：从下一批次开始，食材价格上浮15%。

这15%不是供应商的利润，而是他为了应对延期付款风险而增加的融资成本。供应商自己也要从银行贷款，也要支付利息。当县政府的付款周期拉长时，供应商的资金成本就会上升，而这些成本最终会转嫁到食材价格上。食堂的菜还是那些菜，但每一份的成本都变高了。而学校的伙食费标准有上限规定，不能随意提高。结果就是，同样的伙食费，能买到的食材变差了。

第五份文件是一份停发通知，接收方是县环卫所的劳保用品供应商。通知称，因财政资金紧张，本年度的劳保用品采购合同暂停执行。

这意味着环卫工人的手套、口罩、反光背心、防暑降温用品，将不再按时配发。环卫所所长在接到通知后，把自己办公室里的几盒口罩先发给了路段上的工人。他知道这解决不了根本问题，但他能做的也只有这么多。

这五份文件，构成了一条完整的链条。从省级的债务预警，到县级的支出冻结，到公务员的薪酬推迟，到学校食堂的食材分期，到环卫工人的劳保停发。链条的起点是一份红头文件，终点是一个环卫工人在冬天的凌晨没有手套戴。

这不是一场突然崩溃的金融危机。这是一种缓慢的、由边缘向中心扩散的公共服务瓦解。最先感受到阵痛的，是那些处于财政供养体系最边缘的人——临时聘用人员、合同制工人、公益岗位人员。然后是那些依赖政府采购的小微企业——食材供应商、劳保用品供应商、办公耗材供应商。再然后是一线公共服务人员——环卫工人、城管协管员、社区网格员。最后才会触及编制内的公务员和事业单位人员，触及那些被认为无论如何都要保的基本运转支出。这个扩散过程，本质上是一种优先级的排序。

在财政紧缩的约束下，县政府必须做出选择：先保什么，后保什么，放弃什么。保工资是第一优先，但工资的定义可以弹性解释。基本工资必须保，绩效工资可以推迟，津贴补贴可以暂停。

保运转是第二优先，但运转的边界可以收缩。水电费、通讯费、网络费必须保，但办公设备更新、公务用车购置可以暂停。保基本民生是第三优先，但基本的标准可以下调。低保金、养老金、医保报销必须保，但学校食堂的食材质量、环卫工人的劳保用品、社区活动室的暖气费，可以压缩。

每一次压缩，都是一次政府与社会之间契约的静默解除。政府承诺提供一定质量的公共服务，公民承诺缴纳税费和遵守法律。当公共服务的质量持续下降时，公民对政府的信任也会持续下降。

这种信任的流失，不会表现为公开的抗议或群体性事件——在一个人口持续流出的县城，那些最不满的人已经离开了。它会表现为更隐蔽的形式：有能力的人继续离开，留下的人减少消费和投资，税收进一步萎缩，公共服务进一步恶化。这是一个比债务危机更难逆转的陷阱。

合并行政区划的案例同样已经在发生。在某个中西部省份，两个相邻的县，人口都在三十万左右，都处于人口净流出状态，都进入了债务风险预警名单。省政府在调研后认为，单独对任何一个县进行财政重整，都无法从根本上解决问题。

因为问题的根源不是债务规模太大，而是经济规模太小。一个三十万人口的县，要独立维持一套完整的行政体系——县委、县人大、县政府、县政协四大班子，几十个职能部门，上百个事业单位，数千名财政供养人员——人均行政成本远高于人口密集地区。当人口继续流出时，分母在变小，分子的刚性支出却难以压缩，人均负担只会越来越重。

合并的动议从提出到实施，经历了三年。阻力来自多个方面。被合并县的干部担心职位安排，县城的居民担心公共服务网点裁撤，外出务工人员担心家乡的名字消失。但财政的压力比这些阻力更强大。

当两县的财政局长坐在一起核算合并后的财政数据时，数字说明了一切：合并后，行政机构数量可以减少四成，财政供养人员可以通过自然减员和提前退休压缩三成，公共服务的人均成本可以下降两成以上。合并后的新县，人口规模达到六十万，经济总量翻倍，债务率虽然仍然偏高，但至少脱离了红色预警线。

合并的文件由省政府上报国务院批准后实施。在正式挂牌的那一天，被合并县的县政府大楼前，聚集了一些前来拍照留念的居民。他们不是来抗议的，只是想在县名从地图上消失之前，留下一张照片。

记录只到这一步。长期接受上级财政托管的案例，出现在另一个省份。这个县的情况比前两个更严重：县本级财政收入已经连续三年下降，税收收入占一般公共预算收入的比重降到了四成以下，非税收入主要靠罚款和国有资产出租，土地出让金收入连续两年为零——没有开发商愿意在这个县拿地。

县财政局的国库存款余额，常年在警戒线以下波动。每到月末，局长都要给县长打电话，请求从其他专户中临时调度资金，用于发放本月工资。

省级财政托管工作组进驻后，做的第一件事是接管预算编制权。工作组的预算审核人员发现，这个县的预算编制存在大量问题：项目支出预算与可用财力严重脱节，很多项目在编制预算时就没有明确的资金来源；债务还本付息支出被严重低估，实际偿债压力是预算数的两倍；人员经费预算没有考虑应缴未缴的社会保险费，实际用工成本被系统性低估。

工作组重新编制了预算，压缩了所有非必要支出，将债务还本付息支出调整到实际水平，然后发现：即使按最紧缩的方案编制，当年的财力缺口仍然超过两亿元。这两亿元的缺口，最终由省级财政通过调度资金的方式弥补。

但省级财政的调度资金不是无偿的。它会在未来的转移支付中扣除，或者要求县里用未来的土地出让收入偿还。托管意味着县财政的独立性彻底丧失，但它至少保住了一个底线：县政府没有关门，公务员的工资还在发放，基本的公共服务还在运转。从财政重整到合并，从合并到托管，这三种选项构成了一个渐进的谱系。

财政重整是还能自救，合并是无法独立生存，托管是已经丧失基本功能。它们不是未来的可能性，而是正在发生的现实。

理解了这三种终局形态，再回看全书追溯的那四个水源，就会发现一个共同的缺陷：它们都无法解决县城最基本的经济增长问题——本地经济活动的密度和生产率。转移支付可以弥合纵向财力缺口，但它改变不了县城的产业结构。它把钱从发达地区转移到欠发达地区，从城市转移到县城，但这些钱主要用于消费和公共服务，而不是用于投资和生产。它维持了县城的运转，但没有创造新的经济增长点。

更糟糕的是，它制造了一种依赖心态：县政府不再努力培育税源，因为知道上级会兜底；不再精打细算支出，因为知道缺口会被填补。转移支付在弥合财力缺口的同时，也削弱了地方政府改善经济治理的激励。

土地财政将城镇化的空间扩张转化为即期收入，但它是一次性的。一块土地只能出让一次，出让之后，未来七十年的使用权收益就一次性变现了。这笔钱可以用于当期的基础设施建设，但无法产生持续的现金流。

当可出让土地越来越少、开发商拿地意愿越来越低时，这个水源就会枯竭。更根本的问题在于，土地财政的前提是土地在不断升值，而土地升值的前提是人口在持续聚集、经济活动在持续增长。当这个前提不再成立时，土地财政就失去了根基。

城投平台将政府信用证券化，但它本质上是把未来的钱拿到现在来花。当未来的经济增长无法覆盖债务本息时，这个游戏就玩不下去了。

城投平台的问题不在于它的融资工具设计得不够精巧——实际上，从银行贷款到信托计划，从中期票据到企业债券，从定向融资工具到美元债，城投的融资工具箱已经极其丰富。问题在于，这些融来的钱，大部分没有投向能产生足够回报的项目。修一条产业园区的主干道，如果产业园里没有企业入驻，这条路就不会产生任何经济回报。建一座体育中心，如果县城的人口在持续减少，这座体育中心的利用率就会越来越低。城投债务的积累，本质上是投资效率的持续下降。

专项债试图为基础设施投资开辟阳光化通道，但它在实践中也面临同样的问题：专项债要求项目收益覆盖本息，但在人口流出、经济萎缩的县城，有多少项目能产生足够的收益？当项目收益不达标时，专项债就从项目融资变成了预算融资，从自求平衡变成了财政兜底。它只是把隐性债务换了一个名字，把城投的债务变成了政府的债务，把短期的债务变成了长期的债务。债务的总量没有减少，风险没有消失，只是被重新包装了。

四个水源的共同缺陷，指向同一个根本问题：县城的财政困境，不是技术性的资金调度问题，而是结构性的经济增长问题。只要县城的经济活动密度和生产率无法提升，任何融资工具的创新都只是延缓危机，而不是解决危机。

而经济活动密度和生产率的问题，又受到更根本的约束：在城市化进入下半场、人口总量开始下降、人口向大城市群集中的大趋势下，相当一部分县城注定要面对人口持续流出、经济持续萎缩的命运。这不是某一届县政府努力不努力的问题，而是地理、产业、人口规律共同作用的结果。

这个判断听起来残酷，但它不是宿命论。它只是说，在给定的约束条件下，某些县城的财政困境无法通过做大蛋糕来解决，只能通过重新切蛋糕来应对。财政重整、合并行政区划、长期托管，这三种选项就是重新切蛋糕的具体形式。它们不是在惩罚那些财政困难的县，而是在承认一个事实：当一个县城不再具备内生增长能力时，维持它作为一个独立财政核算单位的成本，已经超过了收益。

这个事实，最终要追溯到1994年分税制改革所确立的中央与地方财政关系。分税制解决了中央财政收入占比过低的问题，但它没有解决事权与财权错配的问题。它把收入的大头划归中央，把支出的责任留给地方，然后指望转移支付来弥合缺口。这个制度设计在经济增长期可以运转——因为地方可以从土地出让和城投融资中获得预算外收入。

但当经济增长放缓、土地市场降温、金融监管收紧时，预算外收入的阀门被关上了，而预算内的支出责任并没有减少。事权与财权的错配，就从隐性问题变成了显性危机。

这个危机，又被1998年住房商品化改革所启动的土地出让模式所放大。住房商品化本身是正确的方向，但它无意中创造了一个让地方政府高度依赖土地出让收入的激励机制。当地方政府发现卖地比征税更容易、来钱更快时，它就会把更多的精力放在经营土地上，而不是放在培育产业上。土地财政的短期激励，挤出了产业培育的长期激励。当土地红利消失时，产业空心化的问题就暴露出来了。

2008年之后信贷扩张所催生的地方政府债务积累，则是把前两个问题推向了极端。当地方政府可以绕过预算约束、通过城投平台大规模举债时，它就有了继续扩张支出的能力，而不需要解决收入来源的根本问题。债务积累延后了财政调整的压力，但也放大了最终的调整成本。当债务雪球滚到一定程度时，调整就不再是压缩一些支出的问题，而是是否还能作为一个独立财政单位存在的问题。

三重历史进程——1994年的分税制、1998年的房改、2008年之后的信贷扩张——在人口结构逆转的时代相遇。

人口老龄化减少了劳动力供给，人口向大城市集中削弱了县城的消费基础，人口总量的下降压缩了房地产市场的需求。当这三重人口变化叠加在三重制度遗产之上时，县城财政的困局就从周期性困难变成了结构性危机。

化解债务的技术方案可以设计得极其精巧。债务置换可以延长偿债期限，降低利息负担。资产处置可以回笼一部分资金。压缩支出可以减少当期的现金流出。

但这些技术方案都无法回答一个根本问题：当一个县城不再具备内生增长能力时，它的财政是否还有必要作为一个独立核算单位而存在？这个问题没有标准答案。不同的省份、不同的县城、不同的情况，会有不同的选择。有些县城可能通过财政重整渡过难关，有些可能走向合并，有些可能长期接受托管。但无论哪种选择，都意味着1994年以来形成的“每个县都是一个独立财政主体”的格局，正在发生深刻的变化。

本书以一份城投公司中期票据的兑付公告作为结尾。这份公告发布于2023年底，发行主体是某中西部省份一个县级市的城投公司。

公告的正文措辞规范、格式完整，承诺按期足额兑付本息，并声明已将兑付资金划付至清算机构指定的收款账户。但在公告发布前一周，这家城投公司还在一份内部情况说明中坦陈，截至说明出具日，本次兑付所需资金尚未全额到位，公司正在积极通过多渠道筹措资金，包括但不限于向控股股东申请流动性支持、加快应收账款的回收、以及处置部分可变现资产。说明的最后一句话是：公司将尽最大努力确保按期足额兑付，维护区域金融稳定。

两份文件，一份对外，一份对内。一份承诺，一份现实。它们之间的张力，就是县城财政在2020年代中期所处的状态：承诺还在，信用还在，市场还在等待，但账户里的资金尚未到位。

这不是违约，不是崩盘，不是终局。它是一种悬置——悬在还能运转和无法运转之间，悬在独立存在和退出独立核算之间，悬在过去的三十年增长逻辑和未来的人口萎缩现实之间。这份中期票据将在未来某个时间到期。届时，兑付公告会再次发布。

承诺的语句不会改变，但账户里的资金能否到位，取决于在此之前，这个县城能否在人口持续流出的趋势下，找到一种新的生存方式。记录只到这一步。答案不在任何一份文件里，在时间中。