分税制的遗产

所谓成功的制度设计，往往埋下最意想不到的伏笔。1994年那场深刻重塑中央与地方关系的分税制改革，其真正的遗产并非仅仅体现在当年中央财政收入占比跃升至55.7%的数字上，而是刻在了此后三十年每一个县城的账本与公共服务的脉络之中。前文所述的学校工资、断头路立项与城投债务，其共同的制度原点皆在于此。这次划分逻辑清晰、执行果断，但其最为深远的连锁反应，却并非立竿见影，而是需要漫长的时间才能完全显现。要理解这一切，我们必须先回到故事开始之前。

1993年春天，时任财政部部长的刘仲藜在国务院常务会议上汇报了一组数字:1992年，全国财政收入占GDP的比重降到12.6%,中央财政收入在全国财政收入中的比例降至22%。这两个数字意味着什么？世界上绝大多数国家的中央财政收入占比都在60%以上，联邦制国家也普遍超过50%。中国当时是一个单一制国家，中央政府却只掌握全国财政收入的五分之一强。

这个局面的形成，根源在1980年代的财政包干制度。1980年到1993年间，中央和地方实行的是各种形式的“包干”——上缴基数包干、递增包干、定额包干，五花八门。核心逻辑一致：地方政府与中央签一个合同，完成合同规定的上缴额度后，超收部分全部或大部分留归地方。1988年，全国有三十七种不同的包干形式并存在运行。

这种制度在激励机制上极为有效。地方政府只要把本地经济搞上去，财政收入增加的部分就归自己支配。1980年中央对广东实行定额包干，每年上缴十亿元，五年不变。

到1985年，广东财政收入已经翻了两番，但上缴中央的数字纹丝不动。广东用这些钱建了公路、电厂、港口，进一步推高了本地经济增长。这套逻辑在各省都成立。地方越发展，留得越多；留得越多，越有能力发展。

但另一面显而易见。地方越富，中央越穷。穷到什么程度?1990年代初，中央财政的日常运转需要靠地方“贡献”来维持。财政部每年要向各省“化缘”,请求地方额外上缴一部分收入，以弥补中央本级的支出缺口。这种请求的性质，不是制度化的税收分成，而是政治协商。地方愿不愿意给，给多少，很大程度上取决于当时的央地关系。

1992年，国务院领导在一次内部会议上说了一句话：中央财政已经穷到连外交部买机票的钱都要伸手向地方要。这不是夸张。1992年，中央本级财政收入约一千亿元，而当年全国财政收入总额超过四千亿元。剩下的三千亿元，都在省、市、县各级政府的口袋里。中央要花钱，要么靠地方上缴，要么靠增发货币。

增发货币的后果是通货膨胀——1993年中国通胀率一度突破20%,这个数字背后有深刻的财政原因。

财政的压力，直接转化为改革的动力。1993年7月，朱镕基在担任国务院副总理后不久，主持召开了全国财税工作会议。这次会议的核心议题只有一个：分税制。在此之前，财政部和国家体改委已经准备了多套方案，大的方向是清晰的——借鉴国际经验，将税种划分为中央税、地方税和共享税，中央拿走主体税种的大头，地方保留一定的税收来源，同时建立转移支付制度进行二次分配。但方案的具体数字，是谈判桌上磨出来的。

1993年8月到11月，朱镕基带队赴十几个省份逐一谈判。谈判的核心有两个：增值税的分享比例，以及税收返还的基数。增值税是当时中国税制中的第一大税种，税基广、增长快，谁拿到了增值税的大头，谁就掌握了未来财政收入的增长空间。中央的方案是增值税中央和地方75:25分成。地方的反应可想而知。经济发达的省份——广东、江苏、浙江——意见最大。

它们原来的包干制度让自己留住了绝大部分增量，现在一下子要把75%的增量交出去，等于砍掉了地方财政的增长引擎。谈判的细节，至今没有完全公开。

但结果很清楚:1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,正式提出实行分税制。1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,规定从1994年1月1日起实施。

一个细节值得注意:1993年第四季度，全国财政收入出现了一个异常高峰。各地在分税制正式实施前，突击收税、突击清欠，把本应属于1994年的税收提前进账。因为税收返还的基数以1993年实际收入为准，地方每一分钱多收，都能在未来获得更多的返还。这个年末突击收税的现象，各地普遍存在，力度之大，使得1993年全国财政收入比上年增长了28%。这个数字是前后各年都无法企及的。

这个细节说明了什么？地方政府的财政行为，从来都是对制度激励的理性反应。改变激励结构，就改变了行为。1994年的分税制设定了新的激励结构，而它将在随后三十年里，持续塑造县城财政的每一个选择。## 二

1994年1月1日，分税制正式运转。新的税制体系重新划分了蛋糕。中央税包括关税、消费税、海关代征的增值税和消费税、中央企业所得税等，收入全部归中央。地方税包括营业税（不含铁道、银行、保险公司集中缴纳的部分）、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税等，收入归地方。中央与地方共享税主要是增值税，中央分享75%,地方分享25%。此外，资源税中海洋石油资源税归中央，其余归地方。证券交易印花税中央与地方各分享50%,后来这个比例又多次调整，直到全部划归中央。

这套设计有一个鲜明的特征：税基大、增长稳定的主体税种，全部划归中央或中央占大头。增值税是工业化和商业流通的直接产物，经济越发展，增值税增长越快,75%的增量归中央。消费税是中央独享的。营业税留给地方，但营业税是服务业的产物,1994年时中国的服务业还远未发展起来，税基相对有限。至于个人所得税、房产税，在当时也是微不足道的小税种。

落到县一级，变化是剧烈的。以一个中部省份的地级市为例。改革前，这个市本级可以留用增值税收入的60%左右。改革后，增值税75%上缴中央，剩下25%中，省里还要再拿走一部分。最终市本级能留用的增值税份额，不足10%。营业税成了地方最大的一块固定收入，但营业税的规模远不能与增值税相比。这个市1993年的本级财政收入是八亿七千万元,1994年变成了四亿二千万元，直接腰斩。

市本级尚且如此，县一级更甚。分税制只规定了中央和省级政府之间的收入划分，省以下怎么分，由各省自己决定。实际操作中，绝大多数省份采取了“仿效”策略——省里也集中一部分财力，把市、县的大税种再切走一块。省级财政集中多少，各省不等，但方向是一致的：财权层层上收。

一个中部省份的县级财政局长,2000年代初接受调研时做过一个概括:“1994年以前，县里收的税，县里能留六成。1994年以后，县里收的税，县里能留两成就不错了。”这个数字没有精确统计，但大体方向是对的。

增值税75%归中央,25%由省和市县分，省里通常会再拿走一部分，落到县里可能只有10%左右。企业所得税2002年改为共享税,60%归中央,40%归地方，省里再分走一部分。个人所得税也类似。

营业税是地方税，但2012年营改增试点扩围，到2016年全面推开，营业税彻底退出历史舞台，转为增值税，地方失去了最后一个独享的主体税种。县里还能留下什么？小税种。房产税、城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税。这些税种的特点是税基小、增长慢、征收成本高。一个普通县，这些税种加起来，通常只够维持政府基本运转的三分之一甚至更少。

但这不是全部故事。分税制在重新划分收入的同时，还做了一件事：建立税收返还制度。为了保证地方既得利益不因改革而受损，中央承诺，以1993年为基数年，将地方上划中央的增值税和消费税收入全部返还。

返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按1:0.3的系数确定——即地方上划中央的增值税和消费税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。这个机制设计得很巧妙。它既保证了地方存量的不动，又把增量的70%留给中央。地方要维持财政收入增长，就必须让经济持续增长，以获得税收返还的增加。但地方也清楚，增长的果实大部分归中央，自己只能拿到小头。## 三

收入的重新划分是一面，事权的划分是另一面。分税制改革主要解决的是“钱怎么分”的问题，对“事由谁管”这一面，着墨不多。1994年的方案中，对中央和地方的支出责任做了原则性规定：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济、事业发展所需支出。这是一个粗糙的划分。

什么是“本地区经济、事业发展”?教育、医疗、社保、水利、交通、环保，这些算不算？如果算，县里应该承担多少，省里应该承担多少，中央应该承担多少？这些问题,1994年的方案没有给出清晰答案。

实际操作中，出现了“事权层层下放”的格局。中央把事权下放给省里，省里下放给市里，市里下放给县里。县里是最基层的政府，已经无处可放，只能自己扛。以义务教育为例。1986年《义务教育法》规定，义务教育实行“地方负责、分级管理”。

1994年分税制后，这个“地方负责”在实践中变成了“县里负责”。教师工资、校舍建设、教具采购，全部由县财政承担。2000年，全国义务教育经费中，县级财政承担了约60%,乡镇一级承担了约20%,中央和省两级加起来不超过20%。这个比例直到2006年农村义务教育经费保障机制改革后才有所改变，中央和省加大了转移支付力度，但县级承担的份额仍然在40%以上。

再看公共卫生。2003年SARS疫情暴发后，决策层意识到基层公共卫生体系的薄弱，开始加大投入。但2004年的一项调查显示，在全国县级疾控中心的经费来源中，中央和省级的专项转移支付占收入的大部分，经常性经费仍然由县财政承担。县防疫站发不出工资、买不起试剂、配不齐人员的新闻，在2000年代并不少见。这不是因为县里不重视防疫，而是因为县财政的日常运转已经捉襟见肘，能挤出来的钱极其有限。社会保障也是如此。

1990年代末，国有企业改革大规模推进，下岗职工基本生活保障、失业保险、城市低保，这些社会保障项目逐步建立。

资金来源的规则是：中央拿一部分，省里拿一部分，市县拿一部分。但市县拿的这部分，对许多县来说是不小的压力。尤其是在中西部，县里能收的税本来就少，还要挤出钱来做社保配套，只能压缩其他支出。

一个中部省份的县,2003年的支出责任清单上，列了以下项目：教师工资、乡镇公务员工资、退伍军人安置、低保配套、新农合配套、乡村公路养护、农村饮水安全、小型农田水利、村级组织运转经费。每一项都是硬任务，上级有考核，缺一项都不行。但县本级的固定收入，只够支付教师工资和公务员基本工资。其余的钱哪里来？

两个渠道：上级转移支付，和土地出让。分税制在制度设计上，确实预留了平衡机制。转移支付制度从1995年起逐步建立，包括一般性转移支付和专项转移支付两类。一般性转移支付按公式计算，旨在均衡地区间财力差异，县里可以统筹使用。

专项转移支付则指定用途，专款专用，用于特定项目。1995年，中央对地方转移支付总额为490亿元。到2010年，这个数字已经超过三万亿元。2015年，转移支付总额突破五万亿元。对绝大多数县来说，转移支付已经成了财政的生命线。在中西部，一个普通县的一般公共预算支出中，超过70%来自上级转移支付，本级自有收入不到30%。在东部沿海地区的县，这个比例会低一些，但转移支付仍然占总支出的相当份额。问题在于，转移支付能不能解决县里的所有问题?## 四

2010年，财政部驻某省专员办对下辖县进行了一次专项调研，调研报告后来在财政系统内部流传。

报告中有一个案例：某县当年一般公共预算支出为十二亿元，其中本级收入三亿元，上级转移支付九亿元。九亿元转移支付中，一般性转移支付五亿元，专项转移支付四亿元。表面上看，钱是够的。

但细看转移支付的结构，就能发现问题。五亿元一般性转移支付中，有一笔是“调整工资转移支付”,这是2000年以后中央多次调整工资标准时，为弥补地方财力不足而下拨的补助。这笔钱是“戴帽”的，只能用于发工资。还有一笔是“农村税费改革转移支付”,用于弥补取消农业税后地方减收的缺口。这笔钱也指定了用途——保证乡镇政权运转和村级组织运转。

实际的、可以由县里自由支配的一般性转移支付，只有不到两亿元。四亿元专项转移支付，全部是“戴帽”的。修路、建学校、改水、改厕，每个项目都有具体的审批和验收程序，钱不能混用。县里想用其中的一部分去还银行贷款，是违规的。想用专项转移支付发工资，也是违规的。

专项转移支付的另一个问题是“配套”。许多上级专项转移支付要求县里拿出一定比例的配套资金。比如，中央和省里拿钱修一条路，要求县里配套20%。县里没钱配套，怎么办？要么借钱配套，要么放弃项目。放弃项目，明年上级就不会再给这样的项目。借钱配套，债务就滚起来了。这个县当年的债务余额已经超过四亿元，其中大部分是历年为了配套专项转移支付而借的。

这不是一个县的问题。2013年，国家审计署对全国政府性债务进行了一次全面审计，审计公报显示，截至2013年6月底，全国县级政府负有偿还责任的债务余额为三万九千亿元。这个数字的背后，是无数个县为了完成上级交办的任务、配套上级下达的项目，不得不举债运转。

分税制重新划分了财权，但没有同步调整事权。财权层层上收，事权层层下放，压力最终全部落在县一级。县里能收的税越来越少，要办的事越来越多。这种“财权与事权错配”的格局，是分税制最深刻的遗产。但这个错配，并不完全是制度设计者的疏忽。

1994年的改革者很清楚，收入和支出是不可能完全匹配的。中央集中财力，就是为了通过转移支付来平衡地区差异，让富裕地区补贴贫困地区。这个逻辑在理论上是成立的。问题在于，转移支付在实践中，能不能精准地填补县级的财力缺口？

答案是不能。或者说，能填上大部分，但填不满。县里缺少的不是总体上的钱，而是可以自由支配的钱。一般性转移支付本应承担这个功能，但它的规模增长始终赶不上县里支出责任的增长。

2000年以来，县里新增的支出责任——义务教育保障、新农合、新农保、精淮扶贫、乡村振兴——每一项都伴随着相应的转移支付，但这些转移支付大多是专项的，指定了用途，县里没有调剂空间。县里的逻辑很清楚：专项转移支付管建设，一般性转移支付管吃饭，本级收入勉强维持运转。

但一旦出现突发情况——比如上级要求提高教师工资标准、提高低保补助水平、增加辅警编制——这些新增支出通常只有一部分有转移支付配套，缺口的填补，要么靠县里自己想办法，要么靠借。想办法，就是找土地。## 五

1994年分税制改革时，土地出让收入被划归地方。这是个极其关键的制度安排。

当时，土地出让收入微乎其微。1994年，全国土地出让收入只有几十亿元，和千亿级的税收收入相比，可以忽略不计。改革者没有预料到，这个被划归地方的“小钱”，日后会成为地方财政的支柱。

早在1979年，政府就开始在西安和南宁进行售房实验。中央政府当时在西安投入100万元以及相关建材建设面向当地城市人口销售的住房，地方住房部门一栋七层单元楼的37套进行售房实验，楼面均价则基于成本定为150元，对于中等户型住宅面积约60平米，总价约9000元。截至1980年5月，37套房只卖出了18套，三户家庭在国外亲戚帮助下买了6套房，5套出售给退休官员，3套户主刚刚文革平反、恢复收入，剩下几套分别归属教师、医生、公务员、工人，其中8位户主全款买房，剩下来都是五年内按揭付款。

1998年，住房商品化改革全面推开，停止住房实物分配，实行住房分配货币化。房地产市场开始形成。2002年，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求经营性用地必须通过招拍挂方式出让，价高者得。

土地出让收入开始快速增长。2003年，全国土地出让收入达到五千亿元。2007年，突破一万亿元。2010年，逼近三万亿元。

对县里来说，这一块收入是“活钱”。土地出让收入不纳入一般公共预算，而是纳入政府性基金预算，不与税收分成，全部归县里支配。

更关键的是，土地出让收入可以用于投资——盖开发区、建基础设施、修路，这些投入可以拉动经济增长，提升土地价值，带来更多的土地出让收入，形成一个正向循环。这个循环，就是土地财政的核心机制。

分税制把主体税种收归中央，地方失去了稳定的、自主支配的财源。土地出让正好填补了这个缺口。它让地方政府在税收之外，找到了一个可以自主控制的收入来源。2000年代中期以后，对绝大多数县来说，土地出让收入已经超过了本级税收收入，成为支撑地方运转和投资的第一大财源。

但土地财政有一个致命的脆弱性：它高度依赖土地市场的景气。市场好的时候，土地卖得出去，价格高，县里有钱。市场差的时候，土地流拍，价格下跌，县里的收入就断了。

2012年以后，房地产市场进入调整期，县级土地出让收入波动加剧。一些中西部县城，人口外流、产业空心化，土地市场根本起不来，土地财政成了“无源之水”。东部沿海的县城好一些，但土地出让收入也受到宏观政策周期的影响。

2014年，全国土地出让收入同比下滑超过20%,许多县当年的财政预算因此出现缺口。缺口怎么补？城投平台。

城投平台的诞生，和土地财政是一体两面。土地是资产，城投是通道。县里把土地注入城投公司，城投公司以土地为抵押，向银行借款，或者发行城投债，融来的钱用于基础设施建设，提升土地价值，未来土地出让收入再来还债。这就是第四章拆解过的那套逻辑。

城投平台的出现，本质上是地方政府在分税制约束下，为了突破预算限制而做出的制度创新。1994年分税制后，地方失去了增值税等主体税源，但《预算法》又禁止地方直接借贷。城投平台绕开了这个限制，它是以企业身份融资，不属于政府借贷，至少在形式上不违反《预算法》。

2010年以前，这个通道一直畅通。2010年以后，中央开始收紧城投平台融资，但收紧和放松之间，是周期性的拉锯。分税制留下了三个口子——转移支付、土地财政、城投平台——县里在这三个口子之间腾挪，不断寻找新的水源。

2015年，新《预算法》实施，为地方政府打开了一个新口子：专项债券。这个口子，将在后面的章节单独展开。## 六

现在可以回到那个核心问题：县城财政今天面临的困境，源头在哪里。1994年分税制改革，解决了中央政府的财政困境。它让中央财政收入占全国财政收入的比重从22%跃升到55%以上，让中央政府有能力调控宏观经济、平衡地区差异、应对重大危机。2008年金融危机时，中央财政能够拿出四万亿刺激计划，很大程度上得益于分税制奠定的财力基础。这个改革的初始目标，是完成了的。

但它的制度后果，在省以下层层传导，最终压在了县一级。分税制只处理了中央和省级的财政关系，省以下怎么分，没有统一规定。各省效仿中央，也集中了一部分财力，形成“省里集中，市县承压”的格局。这个效仿本身是理性的——省里也要平衡省内的发展差异，也要集中财力办大事。但结果是，县一级成了被层层“抬走”之后剩下的那个承压层。

县里能留住的稳定税源，越来越少。增值税、企业所得税、个人所得税，这些大税种的大部分被中央和省拿走。留给县里的小税种，体量有限，增长缓慢。县里要承担的事权，却越来越多。

义务教育、基本医疗、社会保障、公共安全、基础设施、农村公共服务，这些支出责任在1994年之后持续增加，增加的速度远超县本级收入的增长速度。这个剪刀差，就是转移支付存在的理由。转移支付在一定程度上填补了缺口，但填补得不完全。因为转移支付中有相当一部分是专项的，指定了用途，县里不能自由调配。县里最缺的不是“专款”,而是可以统筹使用的“活钱”。

活钱不够，就得找土地。土地市场不景气，就得借。借了要还，还不上，就滚雪球。

这不是某个县的管理不善，也不是某个县领导的决策失误。这是制度基因的表达。

1994年的制度设计者，在集中财力的同时，留下了两个未解决的问题。第一，省以下的财政体制没有同步规范，层层上收、层层下放的压力传导，最终由最基层的县来承担。第二，转移支付制度虽然建立起来了，但它在实践中更偏向于专项转移支付，一般性转移支付的规模始终不够大，不能让县里真正实现“自主理财”。设计者不是没有意识到这些问题。

1990年代末，财政部就提出要完善省以下财政体制，减少财政层级，推进“省直管县”改革。2002年，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,要求各地合理划分省以下各级政府的事权与支出责任。但这些改革推进缓慢，效果有限。

原因很简单：省里也需要集中财力，让省里把财权下放给市县，省里的积极性不会太高。2000年代以后，决策层找到了一条新的路径：用转移支付和专项资金来弥补县级的财力缺口，用土地收入来给县级提供自主财源，用城投平台来给县级提供融资通道。这三条路径，使得县里在分税制的框架下，仍然有一定的活动空间，能够完成发展任务、维持基本运转。

但三条路径都有天花板。转移支付受制于中央财政的总体盘子和分配机制，增长不可能无限。土地收入受制于市场周期，景气时好过，不景气时难过。城投平台受制于债务管控，中央收紧时，融资通道就断了。2015年之后，随着房地产市场趋于平稳、城投平台监管趋严，这三条路径都不再像以前那样通畅。县里需要新的水源。## 七

2014年冬天，某省财政厅预算处的一份内部报告，记录了中西部一个县当年的财政账目。这个县2014年一般公共预算收入五亿二千万元，其中本级税收收入三亿八千万元，非税收入一亿四千万元。一般公共预算支出二十三亿元，缺口部分由上级转移支付填补。

政府性基金收入（主要是土地出让）六亿五千万元，但其中三亿元用于偿还城投平台以前年度的借款本息，实际可用的不到三亿五千万元。城投平台当年到期债务本息合计超过四亿元，除了用土地收入偿还的之外，还有近一亿元的缺口，靠借新还旧填了。年末，县财政局在给县政府的汇报中写道:“2015年，本级税收预计增长5%,土地出让预计持平，上级转移支付增量有限。城投平台到期债务将进一步增加，建议提早谋划融资渠道。”

“谋划融资渠道”,就是找钱。这个县的情况，在全国不是孤例。2013年审计署的债务审计已经敲响了警钟，但真正的压力在2015年之后才开始显现。

一方面，经济增长放缓，税收增长乏力。另一方面，土地市场降温，土地出让收入见顶。再一方面，中央开始规范地方债务，城投平台融资受限。三面夹击，县里的财政空间骤然收窄。

分税制把稳定税源收归中央，留给县里的是不稳定、不可持续的收入来源——土地收入和债务收入。这些收入在经济上行周期可以支撑县里的发展竞赛，但在下行周期，就会变成巨大的包袱。

这个包袱的重量，从全国县级债务余额的变化中可见一斑。2013年6月，全国县级政府负有偿还责任的债务余额为三万九千亿元。到2015年底，这个数字已经超过五万亿元。两年半时间，增加了三成。债务的增长速度，远超同期县本级财力的增长速度。

有人会说，这是发展阶段的必然阵痛。只要经济增长，收入增加，债务就能消化。这个逻辑在经济高速增长时期是成立的。

2000年到2010年，中国GDP年均增速超过10%,县里的土地收入每年增长20%以上，债务虽然也在增长，但被更快的收入增长覆盖了。2010年以后，增速降下来了，土地收入波动加剧，但县里的支出责任还在增加，债务的雪球就滚不动了。

分税制塑造的激励结构，鼓励县里找钱搞建设，但对借钱的后果没有硬约束。1994年改革时，地方债务还不是问题——《预算法》禁止地方借债，改革者没有把债务管控纳入分税制的制度设计。1994年之后，地方政府通过城投平台绕开了《预算法》的限制，地方债务开始积累。2015年新《预算法》实施，才正式赋予地方政府发债权，同时规范债务管理。但此时，债务已经累积了二十年。这二十年，就是分税制留下的遗产。

1994年，中央政府集中财力，是为了增强宏观调控能力。这个目标实现了。1994年，增值税的75%划归中央，是为了保证中央财政的稳定增长。这个目标也实现了。1994年，建立转移支付制度，是为了平衡地区差异。

这个目标部分实现了——地区差距确实有所缩小，但转移支付没有能完全填补县级的财力缺口。1994年没有预料到的是，土地会成为地方财政的支柱，城投平台会成为地方融资的主渠道，地方债务会累积到触发系统性风险的边缘。这些后果，不是分税制直接造成的，但分税制是它们发生的制度前提。

它把稳定税源收走了，把刚性支出留下了，把土地和债务这两个出口，留给了地方。县里在这两个出口之间，找到了生存空间。但这个空间，是有尽头的。

2016年，某县财政局在编制下一年度预算时，算了一笔账:2017年，工资、运转、社保、还本付息，这几项刚需支出合计需要十五亿元。本级收入预计六亿元，转移支付预计五亿元，剩下四亿元的缺口，要靠土地出让和平台融资来填。但当年土地市场持续低迷，平台融资已经被叫停，这四亿元缺口，填不上。填不上怎么办？县里只能压缩支出。但压缩支出，意味着教师工资不能按时发放，意味着寒假前校舍维修不能启动，意味着乡镇卫生院的基药补助不能足额拨付。

这些支出，每一项都对应着具体的人、具体的服务、具体的后果。这个县的财政局长，在2016年年底的全市财政工作会议上，递了一份报告，请求市里紧急调度资金。报告的最后一句是:“如不能及时解决，全县教师工资将在2017年1月出现拖欠。”

这份报告，最终送到了省财政厅。省里从省级预备费中拨付了三千万元，缓解了燃眉之急。但三千万元，只是这个县当年缺口的八分之一。剩下的缺口，县里自己想办法。办法，还是找钱。只不过，这次要找的钱，已经不是在土地和平台之间腾挪能解决的了。它需要一个新的、更稳定的、可以名正言顺借钱的通道。这个通道，在2015年新《预算法》实施后，已经出现了——地方政府专项债券。县级政府能否用上这个通道，能用多少，取决于省级政府的分配，也取决于中央政府的管控。

但至少，它提供了一条路。一条在分税制的制度框架下，县里能够合法合规融资的新路。这条路，和1994年划给地方的“土地收入”一样，起初看起来不起眼，但假以时日，它会成为县级财政的第四个水源。