土地出让金的炼金术

把时钟拨回2018年。一个看似奇怪的问题：为什么一块农田在2018年能种出水稻，到了2020年，它就能产生三亿元财政收入？土壤没变，纬度没变，年均降雨量也没变。

变了的，是一张纸。准确地说，是一份合同。这份合同的全称是《国有建设用地使用权出让合同》。翻开某县自然资源局存档的那一份，条款清晰，数字确凿。出让宗地面积六万七千平方米，约合一百亩。

土地用途：城镇住宅用地。成交价款：三亿零一百万元。付款方式：合同签订之日起三十日内，一次性付清。受让方是某房地产开发有限公司，法定代表人签字处盖着公章。

一百亩地，三亿元。每亩三百万。而在成为这份合同标的物之前，同一块地的身份是集体农地。它属于某个行政村的村民小组，上面种着水稻，一年两季。

按亩产八百斤稻谷、每斤收购价一块三毛钱计算，一百亩地一年的农业产出大约是十万元出头。三亿元除以十万元，是三千年。

把三千年浓缩成一次签字，这就是土地出让金炼金术最直观的表象。但这不是一个关于土地值多少钱的故事。

这是一个关于谁能决定土地值多少钱、以及这种决定权如何转化为县级财政可支配资金的故事。

要理解这个故事的起点，需要回到一个制度性事实。在中国，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。这两类土地之间，隔着一道法律屏障。农村集体土地不能直接进入城市建设用地市场。

它想要变成建设用地，只有一个合法通道——征收。而征收的申请、组织和实施，由县级政府负责。

《土地管理法》第四十五条规定，为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。这条规定在2004年修法时保留，在2019年修法时依然保留，表述有所调整，但核心机制不变：县级政府是农村集体土地进入城市土地市场的唯一合法管道。

只有这一个买家，也只有这一个买家能决定价格。这不是一个隐喻。这是写在征地补偿安置方案公告里的数字。

找到同一地块的征地补偿安置方案公告，发布日期比出让合同早两年。公告显示，征收该地块涉及一个行政村的两个村民小组，土地总面积一百零三亩，其中耕地九十六亩。

补偿标准按照该省公布的征地区片综合地价执行：耕地每亩三万八千元。加上青苗补偿费和地上附着物补偿费，征地总费用合计四百一十二万元。

四百一十二万元。这是农民从这块土地上拿到的全部补偿。三亿零一百万元，是县政府把这同一块地卖给开发商的价格。两者之间的差额是二亿九千六百八十八万元。这个差额，就是土地出让金炼金术的第一层原料。

但如果认为县政府净赚了二亿九千六百八十八万元，那就犯了一个常见的错误。这个错误在于，把成交价款等同于可支配收入。

事实上，从三亿元的成交价款到最终能用于修路、发工资和偿还债务的资金，中间还要经过层层扣除。每一层扣除，都有相应的文件依据，都有相应的科目归属，都有相应的分配逻辑。这些扣除加起来，会让三亿元大幅缩水。但缩水之后剩下的那个数字，仍然足以让任何一个县级财政局长眼睛发亮。

第一层扣除，是征地补偿费用。四百一十二万元，这是刚性支出，在土地出让之前就已经发生，由县财政垫付。第二层扣除，是土地开发成本。

这块地从农地变成可供建设的熟地，需要通水、通电、通路、平整土地——文件里称为“前期开发”。这部分费用根据地块条件差异很大。按照该县所在地区的工程定额，每平方米土地的一级开发成本大约在一百五十元到二百元之间。一百亩地是六万七千平方米，土地开发成本大约在一千万元到一千三百万元之间。

第三层扣除，是各项计提。根据财政部和原国土资源部联合印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》，土地出让收入必须足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理。在收入端，需要按成交价款的一定比例计提多项专项资金。

这些计提的具体名目和比例，在不同省份、不同年份之间略有差异，但框架是统一的。通常包括：国有土地收益基金，计提比例百分之十到十五；农业土地开发资金，计提比例百分之十；农田水利建设资金，计提比例百分之三到五；教育资金，计提比例百分之十。

以中等偏保守的标准计算，合计计提比例约为成交价款的百分之三十五。三亿元的百分之三十五，是一亿零五百万元。

第四层扣除，是上解省市部分。各省对土地出让收入的分配体制不同，但普遍存在一定比例的上解安排。有的省规定，市县级土地出让收入按百分之五上解省级财政，用于全省统筹的农业土地开发；有的省还要求上解一定比例用于保障性住房建设。保守估计，上解省级的比例在百分之五左右，约一千五百万元。

把这些扣除加总：征地补偿四百一十二万元，土地开发成本约一千二百万元，各项计提一亿零五百万元，上解省级一千五百万元。合计扣除约一亿三千六百万元。三亿元减去一亿三千六百万元，剩余约一亿六千四百万元。

这才是县级财政真正能够支配的净收益。三亿元的成交价款，最终有大约百分之五十五能落到县级财政的账上。这个比例，在不同地区、不同地块之间上下浮动，但大体在百分之四十到百分之六十之间。

一亿六千四百万元，对于一年一般公共预算收入可能在十亿元上下的普通县城来说，一笔交易就贡献了相当于全年预算收入六分之一的财力。而且，这笔钱的使用方向，县政府有相当大的自主权。

这就引出了土地出让金炼金术的第二层奥秘——不是征地成本和出让价款之间的价差，而是县级政府在土地出让收入账务处理上的灵活空间。《国有土地使用权出让收支管理办法》规定了土地出让收入的使用范围，列出了一长串支出科目。其中包括：征地拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、农村基础设施建设支出、补助被征地农民社会保障支出、土地出让业务费支出、缴纳新增建设用地土地有偿使用费支出，以及——其他支出。

注意最后一个科目。它的存在，让土地出让金从一笔被严格限定用途的专项资金，变成了一个可以被灵活调度的大水池。

翻开该县2019年度政府性基金预算支出决算表。土地出让收入安排的支出中，征地拆迁补偿支出占比约百分之二十五，土地开发支出占比约百分之二十，城市建设支出占比约百分之三十，其他支出占比约百分之十五。这个其他支出里包含哪些具体项目，决算表上没有列出明细。

但从该县当年的一般公共预算支出结构可以反向推断：一般公共预算中，城乡社区支出较上年增加了约四千万元，增幅百分之十二。而同期，上级转移支付中的城乡社区事务补助只增加了约八百万元。差额部分，大概率来自土地出让收入中的其他支出科目。

这里揭示了一个关键机制：土地出让收入在政府性基金预算和一般公共预算之间，存在一个不太显眼但确实存在的资金通道。政府性基金预算的其他支出科目，可以通过预算调整程序，调入一般公共预算，用于弥补一般公共预算的收支缺口。调入的规模和时间，由县级政府自行决定，不需要上级审批，只需要在年度预算调整方案中体现，经同级人大常委会批准即可。

这个通道的存在，让土地出让金成为了县级财政最趁手的现金流工具。当一般公共预算的收入不足以覆盖人员经费和运转支出时，当某个月份的工资发放出现缺口时，当某个上级检查的项目需要配套资金时，土地出让金都可以通过这个科目，从政府性基金预算流过来，填上窟窿。

这种灵活性，在账面上是合法的，在实质上却是必要的。因为县级财政的支出压力是刚性的，而一般公共预算的收入增长是缓慢的。分税制之后，增值税的百分之七十五、企业所得税的百分之六十归中央，留给县级的税种要么税率低、要么征收成本高。在这种格局下，土地出让收入几乎是县级财政唯一能够自主支配的大额收入来源。它不是一般公共预算的主体，但它是维持一般公共预算正常运转的备用油箱。

但这套机制的运转有一个前提，而且是一个刚性前提：土地必须能卖出去，而且必须能卖出好价钱。

土地能卖出好价钱，取决于两个条件。第一个条件是，这块地的规划用途必须是商业或住宅用地，而不是工业用地或公共设施用地。工业用地出让价格远低于商业和住宅用地。在很多县城，工业用地的出让价格甚至低于征地成本，属于倒贴钱招商引资。公共设施用地也是免费划拨。只有商业和住宅用地，才能产生高额的土地出让收入。

这就解释了为什么在县城的规划图上，住宅用地的边界总是不断向外扩展，而工业园区的地块却常常闲置——前者是来钱的，后者是花钱的。第二个条件是，这块地必须有人愿意买，而且愿意出高价买。这取决于县城房地产市场的热度。如果县城的房子卖不出去，开发商就不会拿地；如果开发商不拿地，土地出让收入就会断流。

这个条件，在2015年到2020年这段时间里，在很多县城是同时满足的。棚户区改造的货币化安置政策，在2015年到2018年间释放了大量的购房需求。三四线城市和县城的房地产市场，经历了一轮快速上涨。房价从每平方米两三千元涨到五六千元，甚至更高。房价上涨带动地价上涨，地价上涨为县级财政提供了源源不断的土地出让收入。

但到了2021年以后，情况开始发生变化。棚改退潮，房地产市场降温，县城房价进入下行通道。开发商拿地意愿下降，土地出让收入开始下滑。该县的政府性基金预算收入数据，清晰地记录了这种变化。

2019年，国有土地使用权出让收入为十八亿六千万元，创历史新高。2020年，受疫情影响，降至十四亿三千万元。2021年，小幅回升至十六亿一千万元。2022年，断崖式下跌至七亿八千万元，降幅超过百分之五十。2023年，进一步降至五亿二千万元。

这个下降趋势，不是某一个县的特殊情况。它反映的是县城房地产市场正在经历的结构性调整。从棚改推动的过热增长，回归到人口和产业支撑的真实需求水平。而很多县城的真实需求水平，远不足以支撑前几年那么高的地价和那么大的土地出让规模。

这种下滑之所以致命，不是因为土地出让收入本身的减少，而是因为它牵动了一整条资金链。这条资金链的一端是土地出让收入，另一端是专项债的还本付息。上一章已经分析过，专项债的还款来源，在项目实施方案中写得明明白白：项目对应的政府性基金收入或专项收入。在县一级，政府性基金收入主要就是土地出让收入。专项收入也不外乎污水处理费、垃圾处理费、停车费这些，规模小得可怜。

真正能作为还款来源支撑起数亿元专项债的，只有土地出让收入。该县2019年发行的收费公路专项债，实施方案中列明的还款来源是：项目沿线土地出让收入。这里面的逻辑是，公路修通以后，沿线土地会升值，升值的土地出让后，用收入来偿还专项债本息。但方案中并没有说明，如果土地没有升值，或者升值了但卖不出去，怎么办。

这不是一个疏忽。这是一种制度性的乐观假设——所有专项债项目的收益预测，都建立在对未来土地价格的线性外推上。

2022年，该县土地出让收入锐减到七亿八千万元。同年，到期应偿还的专项债本息合计约三亿二千万元。七亿八千万元看起来还不算太少，但扣除征地补偿、土地开发成本、各项计提和上解省级部分后，可支配的净收益大约在四亿元左右。四亿元减去三亿二千万元的专项债本息，只剩下约八千万元。这八千万元，还要用于城市建设、偿还其他债务、补充一般公共预算缺口。这个账算下来，土地出让净收益已经不足以覆盖全部刚性支出。

2023年，土地出让收入进一步下滑到五亿二千万元，可支配净收益约二亿八千万元，而到期专项债本息仍有三亿元左右。缺口已经出现。这个缺口怎么补？

翻开该县2023年的预算调整方案，可以找到答案。一般公共预算中，债务付息支出较上年增加了约九千万元，而城乡社区支出和交通运输支出分别被压缩了约四千万元和三千万元。

这意味着，一般公共预算正在替政府性基金预算还债。本该由土地出让收入承担的专项债本息，一部分被转移到了公共财政的肩上。

公共财政的钱从哪里来？从上级转移支付和本级税收中来。转移支付的钱，本来应该用于教育、医疗、社保。税收的钱，来自本地企业和居民。当这些钱被用来偿还专项债本息时，就意味着其他方面的支出被压缩了。

这就是土地出让金炼金术的真正代价。它让县级财政在土地市场火热的年份，过上了超出自身税收能力支撑水平的日子。但当土地市场冷却时，那些已经被提前折现、已经花掉的未来收益，并不会凭空回来。

留下来的，是必须偿还的债务，和被压缩的公共服务支出。但故事到这里仍然没有结束。土地出让金不是土地财政的全部。它只是土地财政最显性的那一面。

在它背后，还有一套更隐蔽、体量更大的机制——土地抵押贷款。城投平台从银行获得贷款，靠的是土地抵押。一块在出让合同中价值三亿元的土地，被城投平台注入资产负债表，然后抵押给银行，按评估价的百分之五十到七十获得贷款。这块土地在抵押时，账面上是三亿元。它的评估价值，参照的是同一区域最近成交的住宅用地价格。但它的真实市场价值，取决于这块地上建起来的房子能卖多少钱，以及有没有人愿意买。

2023年底，该县城投平台的总资产中，土地资产占比超过百分之六十。这些土地资产大部分是按取得时的成本或评估价值入账的。如果按当前市场行情重新评估，价值缩水幅度可能超过百分之三十。但资产负债表上，依然是原来的数字。这并不违反会计准则。

要理解这个制度装置是如何被一步步搭建起来的，我们需要把时间往回拨到1994年。

那一年发生的分税制改革，在财政史上是一个分水岭。改革的核心内容，是把税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，中央财政拿走了增值税的百分之七十五和消费税的全部。改革之后，中央财政收入在全国财政收入中所占的比例从百分之二十二迅速上升到百分之五十五左右。但与此同时，支出责任并没有同步上移。县级政府仍然要承担义务教育、医疗卫生、社会保障等刚性支出的大头。这一收一支之间的缺口，在财政学上叫纵向财政失衡。

到了1998年，这个缺口已经大到让很多县发不出工资的地步。当时的一项调查显示，全国约有一半的县存在拖欠公务员工资的情况。

也正是在这一年，住房制度改革全面推开，福利分房停止，商品房市场开始形成。土地的价值，第一次不再隐藏在工厂和机关的划拨用地之下，而是浮出了水面。县级政府几乎是本能地发现了这个出口。既然税收收入不够用，那就卖地。

1998年中国城镇住房制度改革后出现了新的住房问题。其中，大型城市的住房问题尤为突出，具体表现为：地方政府依赖土地财政、住房价格的持续快速上涨、城镇住房供给结构失衡、居住空间分异趋势加剧、住房用地资源利用效率低下等。

但此时的土地出让，还缺乏一套完整的制度框架。出让收入怎么收、怎么管、怎么分，各地做法不一，有的地方甚至出现了开发商直接向村里买地，绕过政府征收的情况。

这种混乱局面在2006年发生了根本性改变。这一年，国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，随后财政部、国土资源部、中国人民银行联合制定了《国有土地使用权出让收支管理办法》。这两个文件，搭建起了土地出让收入管理的基本框架。文件明确规定，土地出让收入必须全部缴入地方国库，纳入政府性基金预算管理，实行收支两条线。这意味着，以前可能分散在各部门账户上、游离于预算监督之外的土地出让收入，被纳入了统一的管理体系。

但与此同时，文件也赋予了县级政府一个重要权限：土地出让收入的支出，由同级财政部门根据年度土地出让收支预算安排使用。这个权限，在制度设计上是为了保证土地出让收入能够优先用于征地补偿、失地农民社会保障和土地开发这些必要支出，但在实际执行中，它为县级政府打开了一个调度空间。文件列出的支出科目中，有征地拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、农村基础设施建设支出，这些科目的边界在实践中有相当大的弹性。

比如，城市建设支出可以包括道路修建、管网铺设、绿化亮化，也可以包括政府办公楼周边的广场改造。什么是城市建设，什么是楼堂馆所，边界往往模糊。

这种模糊性，在一份具体的县级财政支出决算表中可以看得更清楚。翻开某县2018年的政府性基金预算支出决算表，土地出让收入安排的支出中，有一项叫征地和拆迁补偿支出，金额为两亿一千万元，占总支出的百分之二十八。另一项叫城市建设支出，金额为三亿四千万元，占百分之四十五。这两项加起来，占到了土地出让支出的七成以上。

但就在同一年，该县一般公共预算中的城乡社区支出只有一亿六千万元，比土地出让金安排的城市建设支出少了整整一亿八千万元。这意味着，该县的城市建设，已经主要不是靠一般公共预算，而是靠土地出让金在支撑。更准确地说，是靠通过征地补偿和出让价差积累起来的土地收益在支撑。

这个结构，在县城财政中已经成为常态。一般公共预算保工资、保运转、保基本民生，政府性基金预算搞建设、搞开发、还债务。

两本预算，分工明确，但又通过调入调出机制紧密相连。当一般公共预算的财力不足以覆盖人员经费增长时，政府性基金预算的结余就会被调过来填补缺口。

2019年，该县从政府性基金预算调入一般公共预算的金额为八千七百万元，占当年一般公共预算收入总额的百分之九。这八千七百万元，绝大部分来自土地出让收入。

如果我们把视野从单个年份拉长到十年，会发现这个调入的规模在不断膨胀。

2010年，该县从政府性基金调入一般公共预算的金额是零。2013年，调入一千二百万元。2016年，调入四千五百万元。2019年，调入八千七百万元。十年间，从零到八千七百万，这个增长速度，远远超过了同期一般公共预算收入本身的增长速度。

这揭示了一个财政运转的深层逻辑：县级财政的一般公共预算，正在越来越深地依赖土地出让收入的输血。这种依赖，不是写在预算报告里的，而是隐藏在预算科目之间的调入调出关系中。在年度预算报告里，它表现为一个简单的数字：政府性基金预算调入一般公共预算资金多少万元。

但在这个数字背后，是土地出让金从一块被征收的农田开始，经过层层转化，最终变成教师工资、变成环卫工人加班费、变成机关事业单位年终考核奖的完整链条。这个链条的启动端，是土地必须被征收、被开发、被出让。而要让这个链条持续运转，就需要不断有新的土地被投入这个转化机器。

这就是为什么县城的规划图上，建设用地边界在不断向外扩展。2010年，该县县城建成区面积是十二平方公里。2015年，扩展到十八平方公里。2020年，达到二十五平方公里。十年间，建成区面积翻了一倍。而同期，县城常住人口从十六万人增加到十九万人，只增长了不到百分之二十。土地扩张的速度，远远超过了人口增长的速度。

这种扩张，在账面上表现为土地出让收入的持续增长，在空间上表现为一个个新建的住宅小区向外蔓延。

但扩张本身是需要成本的。新区的道路、管网、学校、医院，都需要配套建设。这些配套建设的资金，一部分来自土地出让收入中的城市建设支出科目，另一部分则通过城投平台融资解决。而城投平台融资的抵押物，又是土地。

于是，一个循环形成了：政府征收土地，将其中一部分出让给开发商，获得土地出让收入；用这笔收入的一部分，为城投平台注入资本金或者直接拨付项目资金；城投平台用注入的土地和资金作为抵押，从银行获得更多贷款；贷款用于修建道路、管网和配套设施；配套设施完善后，周边土地升值，政府再出让更多土地，获得更多收入。

这个循环，在土地市场火热的年份，是一个自我强化的增长机器。每一轮循环，都让政府的土地出让收入增加，让城投平台的资产规模扩大，让银行的贷款余额上升。但机器的运转，需要燃料。燃料就是持续上涨的地价和持续旺盛的购房需求。

城投平台持有的土地，作为存货或投资性房地产，在会计上可以采用成本法计量，只要不发生永久性减值，就不需要调减账面价值。问题在于，永久性减值需要被认定，而认定需要市场出现明确的、不可逆的价格下跌信号。在信号没有明确出现之前，一切都可以继续按照原来的账面价值运转。

但风险不会因为账面上看不出来就不存在。当银行要求补充抵押物时，当城投平台需要借新还旧时，这些已经缩水的土地，还能不能作为足值的抵押品？这个问题的答案，不取决于账本，不取决于文件，不取决于任何人的主观意愿。它取决于一个更根本的问题：这个县城的经济，在更大的空间尺度上，处于什么位置。

如果县城靠近大城市，能够承接产业和人口外溢，土地就是有价值的。土地上的房子能卖出去，有人愿意住，开发商就愿意拿地，土地出让收入就能维持，抵押的土地就能保值。如果县城远离大城市，没有产业支撑，人口持续流出，土地的价值就只是纸面上的。

一亩地从农地变成建设用地，在账面上可以增值几百倍，但如果没有人愿意为这块地上建起来的房子买单，这几百倍的增值就只是炼金术的幻象——在文件里是金子，在市场里是空气。

拨开土地出让金的层层账目，最终看到的是这样一个事实：土地财政的本质，是把一块土地的未来价值提前折现到今天来花。这个未来价值，在房地产市场火热的年份，看起来是确定的、可预期的、不断增长的。但当市场冷却下来，当人口流动的方向变得清晰，人们才会发现，有些县城的土地，它的未来价值可能从来就没有人们想象的那么高。

那些在2022年和2023年仍然挂在账上的三亿元、五亿元、八亿元的土地资产，还能不能按账面价值变成现金，变成修路的沥青，变成教师的工资，变成专项债的还款来源——这个问题，要等到银行的评估报告重新打开，要等到城投平台的债务到期，要等到下一笔土地抵押贷款需要展期的时候，才会真正揭晓。而在这个过程中，土地已经不再只是一种生产要素，它变成了金融链条上的抵押品，变成了资产负债表上的数字，变成了一场更大规模炼金术的原料。