州县官的废法难题

架阁库的门一推开，先落下来的是一层灰。经手吏人把一捆卷宗从架上抱到廊下，麻绳一松，露出里面一份州申状。状纸按熙宁年间的格式写成：先列数字，再报“未有指挥”事项，末尾请朝廷“明降指挥”。

这一次，它请的不再是如何推行新法，而是如何废法。司马光的废法清单已经明发天下，记账权易了手。

州县摊开的却是新法十六年积下的账页，等着有人来对第一笔清算实务。

申状末尾列得明白：本州青苗钱未收回本息共若干贯，内中贫户无力输纳者若干，胥吏侵欺逃亡者若干；免役钱已征在库若干贯，原系雇役支用，今役人已放散，此项钱物合系退还民户，还是起发上供，未有指挥；市易务见管货物折钱若干贯，官吏若干人，合系如何处置，未有指挥。最后一句是：“伏乞朝廷详酌，早降指挥。”

这份申状到了户部，官员批“勘会”，转给司农寺。司农寺批“再勘会”。再勘会的文书回到户部，户部推给转运司。转运司说，这是常平的事，找提举常平司。提举常平司的官已经罢废了。

元祐元年闰二月，司马光请罢提举常平官，各路提举常平司并入转运司或提点刑狱司。并司不是一天能办完的事。有些路的提举常平官还在任上，有些路已经裁撤，剩下的事务堆在转运司案头。转运司说：我们只管漕运和赋税，常平钱物向来不归我们管。

于是申状在几个官司之间转了一圈，又回到出发的地方。这不是哪一州一县的偶然遭遇。

从元祐元年二月到四月，废法诏令一道接一道发出去。青苗、免役、市易、保甲，逐项废止。诏令把废什么写得很清楚。每一项都点到。

但诏令没有回答怎么废。中央的废法清单回答了“废什么”，却没有回答“怎么废”。

一个最直接的难题是青苗钱清理。青苗钱是官府每年正月和五月两次贷给民户的，春贷夏还，夏贷秋还，本息合计二分。

熙宁年间推行最盛的时候，每年贷出的青苗钱在一千万贯以上，遍及全国各路。元祐元年二月罢青苗法，此时熙宁末年贷出的青苗钱还没有完全收回。有一部分是连年贷借、结转旧欠的，有一部分是农户确实无力偿还的，还有一部分是胥吏乡书在造册时虚报户等、冒名支借的。

三种情况在账簿上看起来都是欠数，在现实中完全不同。州县官面对的问题很具体：哪些该追，哪些该豁，哪些该查。

追，追谁？豁，豁多少？查，从哪一笔查起？《宋会要辑稿》里留有一条元祐元年的记载，说某路转运司奏请“诸州青苗钱见欠数目，乞委官核实，除逃绝户及贫乏无可输纳者依条除放外，其余并令依限催纳”。

这条奏请说明两件事：欠数底数不清楚，所以要先“委官核实”；核实后的处理方式有分歧，有人主张除放逃绝贫乏，有人主张一律催纳。

朝廷批答“从之”。紧接着又有臣僚上言，说催纳贫户青苗钱会导致“追呼搔扰”，请“权住催理”。朝廷又批“依奏”。一个“从之”，一个“依奏”，两条批答相隔不过数月，口径已经变了。

州县官看着前后两份指挥，不知道该按哪一份执行。有的州按第一份催，有的州按第二份停，有的州先催后停。已经交了钱的民户又来找官府要退，官府说钱已经入库了，退不出来。

废法在基层的真实情形就是这样：中央诏令是一道，州县操作是另一道，中间的落差就是一笔一笔算不清的账。

免役钱的处置比青苗钱更棘手。免役法是熙宁新法中最得民心的部分——至少在某些地区是这样——它把原来按户等轮差的徭役，变成按户等缴纳免役钱、由官府雇人充役。当时人的记载说，免役法推行之后，“天下便之，农民得尽力于田亩”，因为再不用每年被差去修河、运粮、看仓库，一去就是几个月。但免役钱本身是很大的一笔收入，熙宁年间每年征收的免役钱在七八百万贯上下，加上宽剩钱，总数不下千万贯。这笔钱在地方财政中的地位已经不可动摇。许多州县的雇役支出、吏人俸禄、甚至部分公使钱，都从免役钱里出。

元祐元年四月，司马光上《乞罢免役钱依旧差役札子》，主张“免役钱一切并罢”，恢复到熙宁二年前的差役法。

这个主张在中央层面很快被采纳。但州县官拿到诏令之后，第一个反应不是照办，而是问：已经在库的免役钱怎么办？如果按“一切并罢”的字面意思，这笔钱应当退还民户。但免役钱按户等逐年征收，收上来的钱有早有晚，用出去的已经用出去了，库里的只是一个余额。

退还余额，是按当年征收的数目退，还是按库里剩余的数目退？当年征收的簿籍在不在？如果在，搬出来逐户核对，需要多少人手，多少时间？如果不在——熙宁末年的簿籍经过一场大火，某州就烧掉了几个架阁库——又拿什么作依据退还？

另一条路是起发上供，解到中央去。地方上也有理由：免役钱本来用于雇役，现在差役法恢复，役人由民户轮差，官府不再需要雇役，这笔钱留着确实没有名目。但有些州县的公使钱、吏俸一直从免役钱里支。一旦起发上供，这笔支出就没了着落。转运司催着起发，州县推说“有例”，双方公文来往，一拖就是半年。

胥吏和乡户的反应则按各自的利益来。胥吏在废法过程中是最活跃的一层。

他们在新法推行时负责造簿、催征、核算，熟悉账目和文书。废法之后，许多新法簿籍要销毁，旧的差役簿要重建。谁来重建？自然是他们。

他们已经知道这套系统的每一个关节在哪里可以下手。一个典型的情形是：退还免役钱时，胥吏可以告诉乡户“你的钱还没交齐”，或者“你的簿子上记录有误”。乡户为了尽快拿回已交的钱，愿意私下给胥吏一笔“好处费”。胥吏也可以告诉州官“这笔钱已经起发上供了”，或者“原来的簿籍找不到了”。州官事务繁杂，无力一一核实，很多时候就按胥吏的回报做账。

乡户的期待因户等而异。上等户在免役法下缴纳的免役钱最多，因为户等越高，出钱越多。他们最关心的是退还：如果能退回来，是一笔不小的收入。下等户缴的钱少，但下等户在旧差役法下本来不用服差役——第五等户不差役——在免役法下却要出钱，虽然数目不大，终究是额外负担。他们对废法后的期待是“不再交钱”，至于是不是能退回来，许多人并不抱指望。

这些期待交错在一起，让州县官在操作时不得不面对一个尴尬现实：无论怎么处理，都会有人不满。退还上等户，下等户说为什么他们有我没有；退还所有纳钱户，州县财政立刻出现窟窿；不退，上等户的代表——那些在地方上说话有分量的士绅——就会通过关系把意见递到州衙、递到转运司、甚至递到御史台。

市易务的处置又是一种情形。市易务是熙宁五年设立的，本意是平抑物价、打击富商垄断。它在开封和一些大都市设有本机构，在边境州军也有分支。市易务的本钱从内藏库和市易息钱中拨付，规模最大时本钱加息钱超过七百贯——这是元祐元年市易司奏报的数字。罢市易法的诏令下达后，市易务的人员和货物就成了问题。人员方面，市易务勾当官是朝廷差遣的，可以调走；市易务的吏人、牙人、库子从本地招募，他们在一套特殊账目和交易规则下工作了十几年，回到旧体制里，既没有对应职位，也没有可以转换的技能。

货物方面，市易务仓库里堆着从商人那里折抵来的各类物资，有丝绸、有药材、有漆、有铁器，甚至还有房产和地产的契书。这些东西怎么折价，卖给谁，所得款项归哪个账户，都是一笔糊涂账。有的州报请“估价出卖”，有的州报请“分给官吏充俸”，有的州干脆把库房封了，等朝廷派人来处理。

朝廷哪里有那么多的人派？元祐元年三月到六月，台谏官弹劾新党、清算变法派的事务还忙不过来：章惇被贬到汝州，吕惠卿被安置在建州，曾布被弹劾落职。中央的精力集中在政治清算上，对于州县报上来的这些实务问题，通常是“送户部”、“送司农寺”，然后就没有下文。

这种停顿造成了一个后果：已经借出的青苗钱还在民户手里，但官府不再催收；已经征收的免役钱还在州县库房里，但账面上记的是“待处理”；

市易务的货物还在仓库里，但原来的机关已经撤销，谁负保管之责都不明确。这些资产就这样悬在“新法”和“旧制”之间，既不算新法遗留，也不算旧制财产。州县官被夹在中间，进退两难。

按新法账册去追，那是已经被废止的制度；按旧制去处理，旧制里根本没有这些科目。有的州县官干脆采取一个最省事的办法：把新法账簿封存在架阁库里，不做处理，等后来接任的人去想办法。接任者来了，看了封存的账簿，也不知道该怎么办，继续封存。如此一任一任传下去。

考课标准的混乱是另一个层面。熙宁年间，朝廷给州县官设定了一套新法考课指标：劝课农桑、兴修水利、青苗钱散敛数目、免役钱征收多少、保甲训练如何。这些指标写在每个官员的印纸历子上，作为升黜依据。元祐更化之后，这些指标要从考课体系中撤下，换回旧制的“四善三最”。

但撤换过程比预想复杂。有人在熙宁年间因为推行新法得力而升官，现在要不要因为“推行新法”而追贬？有人在熙宁年间因为推行新法不力而被降黜，现在要不要因为“抵制新法”而平反？更有一种情形：某个官员在熙宁末年因为青苗钱散敛成绩好而被列为优等，现在就有一项指控说他“散敛峻刻”，应当重新评定。

同一个人在同一个任期内，前后两套标准下的评价可能完全相反。元祐初年确实有官员因为“废法不力”而受到弹劾。

最典型的例子是，司马光主张恢复差役法时，要求各地在五日内上报恢复方案施行情况。有些州县，特别是南方各路，认为差役法在本地早已废弛多年，短期内无法恢复，请求宽限。台谏官得到消息，弹劾这些州县官“观望”、“不奉行”，有几个人因此被罢职。

反过来，也有官员因为“废法过急”而受到指责——比如退还青苗钱时不分贫富一律催纳，导致下等户受压；或者在市易务货物折价时估价过低，使商户受损。这些弹劾与其说在追究责任，不如说在转移责任：中央清单不够具体，执行中出了问题，问题被归结为执行者过错。

路级监司的推诿加剧了混乱。废除新法后，常平事务归谁管？提举常平司已经罢废，转运司和提点刑狱司在推。有的路指定提刑司管常平，有的路指定转运判官管，有的路说——常平钱物本是提举司专管，转运司只管漕运，提刑司只管刑狱，谁都不肯接。公文在路级衙门之间转。

转运司说，提举司既罢，事务应有明文归属；提刑司说，本司按察刑狱，钱谷非其职；转运判官又说，若暂管，日后盘查亏空，责任算谁的。几个月过去，州县的申状还在路上飘着。

有的州等不及，仍把常平钱物挂在原提举司名下，账簿不动；有的州另造新册，归入转运司；有的州干脆两本册子并放，遇事查两本。同一笔钱在不同册子上有了不同名字，有的叫“常平钱”，有的叫“免役剩钱”，有的叫“青苗本息”。名字一变，数目就跟着变。

这就是转写损耗。新法推行时，同一笔钱粮从中央的账转到州县的账，再转到乡户的账，每过一道手，科目、口径、成本、承受能力都不一样，差额必然产生。那时人们以为废法可以把差额抹平。废法之后才发现，差额并不会消失，它只是从一套账转到另一套账上。

旧制的账本里没有“青苗本息”这一科，新法的账本又被封存，钱粮悬在中间，成了无主之账。

州县官若硬要入账，就得先造科目；而造科目就是重新定规矩。谁有权定这个规矩，比钱本身更麻烦。士绅和胥吏开始在这道缝隙里活动。

恢复差役法，第一步是重排户等、重造差役簿。旧簿在熙宁年间多已毁弃或停用，新簿又随免役法废罢而失去效力。谁来重造？

州县衙门里熟习簿籍的，还是那批胥吏、乡书。他们与乡村上户有往来，知道哪家田产多少、丁口几许，也知道哪家愿意花多少钱把自己从差役里摘出来。户等排高排低，差役派远派近，名义上按旧制条法，实际上全凭册子上的数字。册子是新的，数字是旧的口径，中间可以动手脚的地方比新法时期更多。

有上等户请托，把自己的户等往下压一等，差役便落到中下户头上。中下户不服，告到县衙。县衙说，旧簿无存，只能按新报；州里批“再议”。所谓“再议”，通常是搁置。告状的乡户等不起，农时一过，只能认了。

废法在文书上是“恢复旧制”，在乡村里却成了一次重新分配负担的机会。那些在新法下因户等明确而难以规避的上等户，此时重新获得了说话的余地。反过来说，新法为什么招怨，也能在这里看得更清楚。

青苗、免役、市易并不只是收钱，它们把原来由地方上户和胥吏共同掌握的记账权收归了中央派出的提举司、常平司、市易司。谁记乡户的户等，谁定谁该出多少，谁掌握豁免的尺度，这些都是权力。

新法用一套新的簿籍系统绕开了旧网络，旧网络自然不满。元祐废法把记账权交回州县和乡村，士绅与胥吏当然欢迎。但交回之后，他们发现自己接不住全部账目。新法十六年留下的数字太细、太密，旧制的簿籍格式和人员早已生疏。

于是他们一边接，一边挑，挑对自己有利的科目登记，不利的科目便说“旧无此例”。中央此时并没有精力来管这些细则。元祐元年三月到六月，台谏官弹劾新党、清算变法派的事务一件接一件。章惇被贬，吕惠卿被安置，曾布落职，朝堂上的注意力集中在人事进退。

州县报上来的实务问题，到了户部或司农寺，批语多是“勘会”、“再勘会”、“送某司”。文书转一圈，又回到原处。地方官得不到明确指挥，只能自己揣度。揣度错了，日后被弹劾；揣度对了，也只是暂时不惹麻烦。

考课标准的混乱更让州县官无所适从。熙宁年间的印纸历子上，写着劝课农桑、兴修水利、青苗散敛、免役征收、保甲训练等项。元祐更化后，这些要换回“四善三最”，可旧标准多年不用，吏人已经不知道怎么填。有的官员在熙宁末年因青苗钱散敛成绩好列为优等，如今同一件事被指为“散敛峻刻”；有的官员在熙宁年间因推行新法不力被降黜，如今又因“抵制新法”而有人提议平反。

同一任期内，前后两套评语并列在纸上，升黜依据却没了着落。确实有官员因废法不力被弹劾。司马光主张恢复差役法时，要求各地限期上报施行情况。南方一些州县认为差役法废弛已久，短期内无法恢复，请求宽限。

台谏官便弹劾他们“观望”、“不奉行”，有人因此罢职。反过来，也有官员因废法过急受到指责：退还青苗钱时不分贫富一律催纳，下等户受压；市易务货物折价过低，商户受损。这些弹劾与其说在追究责任，不如说在转移责任。中央的清单不够具体，执行中出了问题，问题便被归到执行者头上。路级监司的推诿让事情拖得更久。

州县官面对多个监司，不知道听谁的。有的州县干脆按自己的想法办，等监司追究再说；有的州县每一个动作都报两个监司，等两边都批了才敢动。结果是，废法在不同路、不同州、甚至同一州的不同县，做法都不一样。有的地方青苗欠数已经除放，有的地方还在催；有的地方免役钱已经起发上供，有的地方仍存留州库。

中央收到的汇总报表，格式各异，数目对不上。转运司无法汇总，只能把各州报表原样送到户部。这一年秋天，司马光去世。废法清单的主要推动者不在了，细则更无人追问。州县官中有人松了口气，有人更加不安。松气的是不必再等一个随时可能变动的指挥；不安的是，没有指挥，遗留问题便永远悬着。

任期一满，接任者来了，旧账更说不清。有的州县官选择了一个最省事的办法：把新法账簿封存，把待处理事项报上去，等朝廷派人来查。朝廷没有人派。

于是账簿一捆一捆放进架阁库，封条上的日期一年年往后。库里的物资也在那里堆着：市易务折抵来的绢帛、药材、漆、铁器，还有一些地契和房契。

保管的吏人换了两任，前一任没有移交，后一任也不愿接手。钥匙挂在经手人的腰上，铜片磨得发亮，锁却很少打开。冬天，某州架阁库里，一个吏人把新捆好的卷宗放上架子。卷宗封面写着“废法事”，里面是青苗欠数、免役钱库账、市易务物资清单，以及和监司往来的公文。每一页都有批语，多是“再勘会”、“候指挥”、“未见明文”。他把麻绳系紧，吹了吹架上的灰。灰落在纸缝里，像一层薄薄的旧账。他没有再看，钥匙挂回腰间，铜片碰着木栓，响了一声。架子上已有十几捆同样的卷宗，都是这一两年里从不同衙门转来的。没有人规定它们该存多久，也没有人知道，那些对不上的差数，何时会被重新翻出来。