五处试办的抉择

光绪四年春末，总税务司署发往天津海关的公文仅载明五处地名：上海、北京、天津、烟台、牛庄。赫德在文末批示邮政业务归总税务司管理。

五个地名之外，再无其他。

同一时间，北洋通商大臣衙门的案卷里也留下了同样的五处地名。时任北洋通商大臣的李鸿章已于光绪四年（1878年）拍板：五处口岸试办邮政业务，北京另设送信官局一处，面向公众收寄信件；邮票的发行也在这一年启动。邮政业务的管辖权重归总税务司署。

两份文件指向同一张名单，却来自两种不同的权力来源。李鸿章的地名是政令，赫德的地名是执行清单。政令只告诉各处“要办”，清单却没说“怎么办”。赫德的信袋里没有附带任何实施细则。

问题恰恰出在这里。

五处试办邮政，听起来像一次全国性的网络铺设。实际上，这张名单只是把五个海关所在地圈在一起。资费怎么定，邮件怎么分拣，邮差走哪条路，信件如何交接，统统没有细文。各口税务司拿到的只有一纸通令和一句“归总税务司管理”。

德璀琳负责统管五口邮政，但他的权限同样模糊。通令只说他“统管”，没说可以调动哪一处的资源，也没说他制定的规则各口是否必须服从。事实上，五处试办的具体落地，几乎全凭各地海关税务司自行理解。

于是1878年的五处试办从一开始就不是一张统一规划的网络，而是五个各自为政的通信实验点。它们之间的差异远大于共性。

天津最先动起来。

天津海关的书信馆在五处中规模最大。德璀琳本人驻在这里，不需要等北京的公文往返；前一天收到赫德的信袋，第二天就可以把海关书信馆改造成对公众开放的邮局。天津海关原本就承担着驻京公使邮件的传递任务，书信馆里现成有邮袋、有信差、有分拣的桌子。德璀琳要做的只是把门打开，把收寄信件的范围从外国公使扩大到普通民众。

天津的试办靠的是现成设施和人手。海关内部本就有递送公文的信差，他们熟悉天津城里的街巷，也熟悉从天津到北京的路途。试办邮政之后，这些信差多了一项工作：替陌生的天津市民送信。收信人地址从衙门和洋行扩展到了估衣街的商号、北门里的住户、租界里的寓公。

信件量不大，但每天都有人来寄信。寄信人把信件和邮资交给当值的关员，关员登记造册，然后并入海关信袋。天津海关的书信馆没有悬挂招牌，门口也没有邮筒。它的存在靠的是口耳相传：海关可以寄信了。

北京的情况要从另一个方向看。

北京是首都，是总理衙门和各国公使的驻地，也是总税务司署的所在。但北京没有码头，没有海关监管的轮船，没有直接的邮路出口。北京海关的邮政业务实际上依附于总税务司署的通信系统。各国驻北京公使的邮件由总税务司署管理传递，这一旧例始于同治五年（1866年）。十二年后，这套系统开始向普通人开放。

北京设送信官局一处，收寄普通人的信件。官局就设在总税务司署的围墙之内。寄信人把信件和邮资交给当值的书吏，书吏登记造册，然后并入海关信袋，由信差骑马送到天津，再经轮船分运各口。

北京送信官局的运营与天津不在一个节奏上。天津的邮局是海关官员直接经办的公开机构；北京的送信官局更像一个扩大了的收发室——入口是海关的书吏，账目走海关的杂项支出，信件按海关公文的标准捆扎。普通人的信件与总税务司的公文混在同一只信袋里，享受同等的运递待遇，也受同一套流程的约束。

北京的信件量不大。与各口海关的公文信袋相比，普通人的信件只是渗进缝隙的涓流。但北京送信官局的意义不在量而在示范：首都有了一个不属于驿站、不收归兵部管辖、由海关经手的邮寄入口。

烟台海关的处境完全不同。

烟台早在同治七年（1868年）就设立了海关邮务办事处，兼办邮递外使文件，是近代邮政的先声之地。十年之后这个邮务办事处被纳入五处试办的名单，职责从兼办外使文件扩展为收寄公众信件。

但烟台海关的规模远小于天津和上海。税务司杜德维手下没有专门的书信馆人员，原有的邮务办事处只有几名兼差的关员。1878年试办邮政，烟台海关面临的第一件事不是定资费而是招人。

德璀琳从天津发来一封信函，附了烟台邮差招募细则一份。细则规定：邮差须年二十至四十，身无残疾，具本地铺保；月薪关平银四两；另给制服一套、邮袋两只；遇雨雪误期扣薪三日。

杜德维在细则旁写了自己的判断：本地脚夫的工钱行情是每月五两银子，四两的月薪恐怕招不足额。这份函件转到北京赫德案头时，他在边缘批了一行字：先试用看效果；若真招不足额再加银半两。

四两银子招不到人，四两半未必够。赫德没有在通令里统一抬高工钱，而是让烟台先试用再议。他只定大原则，各口的具体困难由自己上报，然后一事一议。

烟台最终招得邮差十二人。

十二人的队伍，是天津邮差的零头。但烟台的试办不以数量取胜，它的任务是验证另一件事：一个中等口岸靠海关自身的设施和几名邮差，能不能维持一条对公众开放的邮政线路。

烟台能。但烟台的邮局与天津的邮局从人员构成到业务范围都有很大差别。邮差十二人的烟台海关邮政与其说是一个邮局不如说是一个挂靠在海关名下的递信作坊。

名单上最后一个地名是牛庄。

牛庄即今营口。它是东北最重要的通商口岸。贸易量不低但季节波动极大：冬季封港轮船停航口岸几乎陷入冬眠。牛庄海关的规模很小人员少设施也简单。1878年牛庄海关接到试办邮政的通令时面对的是一张没有配套资金、没有专职人员、没有邮路规划的空白表格。

牛庄试办邮政靠的是海关原有的信使班底。牛庄海关与天津之间的公文往来走的是海关信差加轮船的线路。试办邮政之后这条线路多了一个功能：替商人递送信件。

冬季封港时轮船停航牛庄与关内的邮政联系随之中断。这是牛庄海关无法解决的问题也是牛庄试办邮政的第一个短板：一条邮路在一年中有至少四个月处于瘫痪状态。

牛庄的试办更多是为了验证海关网络向非核心口岸延伸的可能性。牛庄不是行政中心不是文化中心甚至不是区域经济中心。它是东北腹地通往关内的唯一出海口。试办邮政若能在牛庄立足便证明邮政可以不依赖都市的规模效应在纯粹的贸易港口落地生根。

但牛庄的落地从一开始就带着先天不足：没有专职人员没有固定的邮差班底邮路依托于轮船班期冬季停摆。牛庄海关税务司写给赫德的报告里通篇都是实际困难。赫德的批复短得出奇：尽可能维持待来年开港再议。

上海是五处中唯一不需要担心业务量的口岸。

上海是当时中国最大的通商口岸外国侨民和洋行集中邮件量在五处中最大。但上海海关的邮政业务从一开始就面临与民信局和外国客邮的竞争。上海租界里有英国邮局、法国邮局、美国邮局各自发行邮票各自收寄信件各有各的轮船班期。中国海关在上海办邮政是在一个已经拥挤的市场里挤出一个位置。

江海关的书信馆原设在关署内德璀琳通令要求其向公众开放为海关邮局江海关税务司照办了。但上海海关邮局开业之后业务量始终不如预期。

原因很简单：外国侨民习惯了租界里的客邮中国商人习惯了民信局的服务海关邮局夹在中间既没有客邮的国际网络也没有民信局的本地人脉。

上海海关邮局的早期业务大部分来自海关内部人员的私人信件以及少数愿意尝试新事物的洋行职员。邮件量不小但增长慢。江海关税务司在月度报告里提到海关邮局的信件投递范围始终局限于通商口岸区域无法深入内陆。

五处试办的时间差也反映出各自为政的痕迹。

天津和上海的书信馆在1878年内就向公众开放了；烟台的邮差招募细则到光绪六年初还在德璀琳与赫德之间往复磋商；牛庄的邮路在冬季封港期间干脆陷于停顿。

人员配置同样是碎片化的。天津海关书信馆有专职信差数名负责城内及至北京的邮路；上海海关邮局的人员从江海关关员中抽调兼职居多；烟台海关配了十二名邮差按月薪四两招用；北京送信官局则完全依靠总税务司署原有的书吏班底。

五处没有统一的薪俸标准没有统一的邮差制服甚至没有统一的邮袋规格。

1878年，这些差异并不显眼。五处海关各自处理各自的事务，各自向总税务司署上报各自的困难，各口税务司之间并无横向协调。德璀琳名义上统管五口邮政，但他的实际控制力仅限于天津本地。上海的大清邮政局、烟台的海关邮务办事处、北京的送信官局、牛庄的试办邮政点，各有各的上司，各有各的办事习惯。

一个不均衡的系统。

它的不均衡既是地理条件造成的也是制度设计的结果。总税务司署没有试图在试办阶段建立统一规则因为赫德和德璀琳都清楚：在一个邮路尚未定型、业务量尚未稳定、人员尚未训练的阶段强行统一只会增加执行成本。

但他们也清楚另一件事：五处各自为政的状态不可持续。当各口之间需要互相寄信时差异就成了障碍。

一家烟台商号要寄信给上海客户他得在烟台海关邮局付烟台定的邮资贴烟台发的邮票。信到上海后上海海关邮局要承认烟台邮票的有效性并按烟台标明的资费标准来认定这封信的邮资是否付讫。如果上海不认烟台定的邮资这封信就得按欠资处理。

五处海关五个资费标准。天津寄往北京是一套价钱；天津寄往上海是另一套价钱；烟台寄往牛庄又要按烟台的规矩折算。各口之间的结算没有统一凭证只能靠海关内部的票据往来逐笔核对。

德璀琳在天津海关的账册里开始看到一个反复出现的问题：跨口岸邮件的结算占用了海关关员大量时间。每封信的邮资在发出口岸折算成银两在到达口岸又要按当地银价重新核算。银两成色不同汇兑行情不同折来折去信件的资费凭证早已面目全非。

问题的根源不在于资费不合理而在于资费无法标准化。五处试办的业务量越大跨口岸结算就越繁琐海关关员的抱怨也就越多。

更为棘手的是驿站的旧体系仍然存在。

清廷所设驿站计为1785处京师紫禁城东华门外由兵部设皇华驿马馆及捷报处由车驾清吏司管理统辖。皇华驿负责接收各省奏折转送捷报处再由捷报处分送各部院衙门；各部院的密件与公文反向而行经捷报处交皇华驿发往全国各地。

军机处设立之后紧急奏折与密封上谕的收发登记查验包装全部归兵部捷报处经办。启动驿递时须由兵部或地方的督抚将军开出火票按火票记明的地点时限收发单位逐个驿站核对登记。一般由驰驿递送的公文日行三百里紧要公文则视事之缓急或马上飞递或四百里或五百里或六百里或六百里加紧皆于封函上注明。

驿站系统的服务对象是公文不是普通人。

普通人的信件，从来不在驿站的运输范围之内。对朝廷而言，驿站是国家机体的血管网络，承担着政令传递、军情上报、官员往来接待等职能。它的运转逻辑是等级的、封闭的、自上而下的。

海关试办的邮政则面向一切人。只要你付得起邮资你就可以把信交给海关邮局。

这两个系统一个为朝廷服务一个为公众服务；一个靠火票调动一个靠邮票通行；一个归兵部车驾清吏司管辖一个归总税务司署管辖。

在试办初期两个系统没有正面冲突。海关邮局只做通商口岸之间的信件递送不碰内地驿站线路；驿站则只运公文不收民间信件。

但这种并行局面在海关体系内部已经显出别扭：海关是外籍税务司管理、隶属于总理衙门的新式机构邮政业务归其统管意味着通信领域出现了一块兵部管不到的飞地。

兵部当然不会主动来管海关的闲事。但邮路一旦经过口岸以外的地区比如烟台邮差的乡村投递线路比如牛庄邮件抵达后的东北内陆转递邮政就踏入了驿站的势力范围。各口海关在试办时小心翼翼地避免与驿站发生直接竞争但邮政线路延伸的趋势已经写在烟台邮差的行走路线上。

烟台海关邮政的投递范围最初只及烟台城内和近郊。十二名邮差每人负责几条街巷每天在固定时间去商铺和住户取件送件。

但烟台的商人很快就提出要求：能不能把信送到临近的县城？

杜德维在给赫德的一份函件中汇报了这个请求他没有说能也没有说不能而是附了一张地图标出了烟台到登州府城的距离。赫德的批复照例简短：可以试一试但路线要避开驿站的干线大路不能与驿站争道。

这七个字的意涵既是提醒也是授权。它没有禁止烟台海关邮政向内地延伸只是要求邮政避免走驿站的干线。

烟台到登州恰好有一条不经过主要驿站的小路。杜德维从十二名邮差中拨出三人每周一次走这条小路去登州。此后数年烟台海关邮政一直保持着这条静默的投递线。

一项不起眼的扩张，却是一个关键的转折点：海关邮政的路程，从通商口岸延伸到了驿站体系辐射不到的空白地带。它没有与驿站竞争，却悄然填补了驿站从不服务的领域。

驿站是公家的民信局是商人的客邮是外国的海关邮政是海关的。

四种通信体系在通商口岸并行边界犬牙交错互不统属。清廷的政策是各办各事但从通信的供给和需求两端看一套系统无法覆盖的地方另一套系统自然会渗进来。

德璀琳看到的正是这个缝隙正在扩大。

烟台邮政进入内陆牛庄邮政等待开港上海邮政与民信局客邮并存北京邮政在总税务司署院内处理普通市民的信件。五处试办的点状布局已经不足以应对通信需求的流动方式。

真正的压力来自那个最不起眼的物件——邮票。

五处试办的邮资各自为政没有一个统一的凭证。天津的邮局收银两烟台的邮局也收银两但两地折合的银两成色不同；上海的市场习惯用洋钱邮资一度按洋钱计算；牛庄的邮费则按地面远近另算。

邮件跨口岸流转时经办的关员必须先确认这笔邮资在出发地和到达地的价值是否一致。

这几乎不可能做到。

各口之间的结算依赖海关内部的资费通知单即一封函件附一张单据写明邮政收入若干支出若干余额若干。但五处海关注册衡量的标准不一单据格式也各不相同：天津用的单式是一张横格纸上海用的是纵格簿册烟台则直接手写便签。

每年年终汇总时德璀琳需要一个口岸一个口岸去核对账目。

最稳妥的办法是发行一种各口岸都认的凭证——一枚邮票一个价钱全国通用。这枚邮票的出现可以消除折算问题也可以让寄信人自己预付邮资减少海关人员逐笔记账的工作量。

这个念头在德璀琳的函件里反复出现。从1878年试办之初到1879年年初，他至少三次向赫德提到统一资费凭证的必要性：五处各自定价，跨口岸结算太麻烦，需要一件各口岸都认的东西，来终结各算各账的局面。

赫德没有立即答复。

这既是因为他没有把握海关堂而皇之发行邮票是否稳当也是因为他需要考虑：邮票要印成什么样票面价值用银两还是洋钱由谁发行由谁偿付兑现。

1879年，五处邮政办事处以“海关拨驷达书信馆”名称开始营业；一年后，这一机构改名“海关拔驷达局”。机构的名称变了，但各口的分歧依旧。天津、烟台、上海、牛庄、北京之间的资费体系，像五条各自独立的溪流，在海关的账房里汇成一潭互相不流通的死水。

1880年德璀琳给赫德的年度报告里写了一段话大意是：五处试办邮政已有一年有余各处业务均有进展但跨口岸邮件的资费结算仍依赖逐笔核算此办法只能在业务量小时勉强维持业务量一旦上升便难以应付。

结论不是请设新章程而是四个字：宜有统票。

用一枚邮票来统一五处邮资结束各算各账的格局。

赫德看到这段话时已经无须多言。他刚刚处理完烟台牛庄两处的季度账目看着那些以不同成色银两计价的数字在同一个总表里被来回折算花了几天时间才理清头绪。海关内部为此消耗的人工已经超过了这笔邮政收入的本身价值。

这份年度报告不是德璀琳第一次提到跨口岸结算的困难。翻检1878年秋冬到1879年底往来的信函，可以看见同一件事以不同措辞反复出现：在发给上海江海关税务司的信里，他请对方按月报送各口往来信件的账目；在给北京的半官方函件里，他抱怨各口折算银两彼此参差；在烟台的邮差招募细则后面，他附了一张资费对照表，列明天津、上海、烟台三处对同一距离信件所收的价钱。三列数字并排放在一张纸上，彼此没有一项重合。烟台税务司杜德维收到对照表后没有提出修改办法，他后来回函只说明了本地结汇的难处：烟台没有钱庄愿意按天津的折算标准来为海关书信馆核算。

上海的情况进一步印证了这一点。江海关税务司在回函中说明，上海方面习惯用洋钱计值，邮资多半按洋钱收取。天津的账册用关平银，烟台的便签按制钱折算，牛庄则因冬季封港半年才结算一次。五处口岸各自对应一种本地货币；同是一封信，从天津寄往上海所付的邮资，在上海账上折算出来的金额，与从上海寄往天津的同一类邮件在天津账上折算出来的金额，中间隔着一层汇率差，而这层汇率差每天都在变动。海关关员必须像做外贸结算一样处理每批跨口岸邮件的邮资——逐笔列明成色、折算率、收款日期。到了年终，五份账册的折算前提各不相同，无法直接相加。

事情不止于银两成色一项。各口用来收取邮资的凭据也互不相同：天津的书信馆发印好的凭单，上海用簿册手写登记，烟台只给寄信人一枚盖了日期的戳记。寄信人若把烟台的戳记带到上海，江海关关员只能凭戳上的日戳和签字反推邮资是否付讫。事实上，上海方面并不承认烟台所发戳记上的金额。回函措辞谨慎，但意思明确：本口岸不能仅凭外口岸的戳记作为免资依据。

这个细节透露出试办体系的真实底色：五处邮政办事处之间没有共同的交易媒介，也没有能使此口岸认账、彼口岸认账的凭证。天津与北京构成一组：前者是海关税务司署所在地，后者是首都，两地间的邮件传递需求最为迫切，也最容易借助海关内部渠道先行运转，因此京津之间尚可凭海关信差的交接习惯互相认账。上海和烟台则各有各的戳式和凭单，邮件一旦跨出口岸，关员仍然要按当地钱价折算后再登记一遍。

换言之，问题的症结已经不在资费的高或低，而在资费的形态。只要邮资以银两、洋钱、制钱等不同货币标价，并以各口岸自行签发的票据为凭，跨口岸结算就必须依赖人工逐笔核对。核对这件事本身并非做不到；它能做，只是代价太高。赫德批阅年度报告时算过一笔粗账：江海关为此专设了书吏，烟台添雇了人手，天津的书信馆也拨出专人处理各口互寄的清单。各口为跨口岸结算投入的人工，已经接近甚至超过这项业务所能产生的收益。

在账面上看，这些开销各有出处，不算突出，但德璀琳在年度报告的结尾处提出了一个极其具体的请求：不在章程，而在票。他建议由总税务司署印制一种统一面值的纸券，各口岸一律承认；寄信人购券粘贴于信面，邮资即视为付讫。这枚纸券无所谓银两成色，也不随各口岸钱市行情变动；它只代表邮政本身，而邮政归总税务司署管辖。此后烟台发往上海的信件不必再按烟台银价折算成上海银价，上海关员见券放行，无须旁证。

五处的反应并不一致。有的口岸担心统票的印制成本要摊到各口头上，有的口岸认为本地邮件量少，统票未必能解决牛庄冬季封港或烟台的本地钱价问题。德璀琳把各口的顾虑逐条转述，没有替赫德作取舍。这种不一致恰好说明试办的分离程度：即使面对同一个缺口，每一处也还是站在自己的位置上提出自己的困难。

这个提议的出处同样值得留意。它没有出现在任何通令或正式呈文里，只是附在德璀琳私人信函末尾的一段自述。赫德最初没有立即同意，只在信上批示，要德璀琳先征询天津和上海两关的意见。这不是反对，而是索取证据。德璀琳随后向天津和上海各发一函，问倘若有一张票面统一、各口承认的纸券，能否免去逐笔折算的工序。天津方面的答复简明，认为可行；上海方面列举了租界内外国客邮的成例——客邮早已采用随信粘贴邮票的办法，只是各自发行、互不通用，没有一张票能同时通行五处。上海海关据此指出，粘贴邮票在操作上并无难处；所缺的不是票的形态，而是票的归属与管辖。

至此，证据链从德璀琳的年度报告延伸到上海的回函，又由上海的回函引向外国客邮的既有实践。海关在五处试办中积累的跨口岸结算困难，被归结为一个共同的缺口：缺少一种由总税务司署发行、各口岸无条件承认、以预付邮资为功能的统一凭证。德璀琳把这层意思收拢成四个字，就是那份年度报告结尾处的“宜有统票”——不是请设新章程，而是把已经摆开的证据链合拢成一个结论。

德璀琳的四个字，像一页纸上的折痕，递到赫德手中，悄然改变了此后十余年的邮政走向。

赫德的批复只有几行字：可以试办费用由江海关拨付样稿定后呈我核定。