赈款出京以后

在铁皮柜里的电文与地面上的村落之间隔着整个官僚系统的厚度之际，财政部支付命令第二四七号签发。

事由：拨发甘肃地震赈款。

查前准国务院函开，甘肃海原等县地震成灾，业经国务会议议决，先拨赈款银元五万元，交由甘肃督军、省长会同办理急赈在案。兹由本部如数筹拨，以应急需。除函知内务部备查外，合行填发支付命令，仰即遵照，具领转发。

此令。

财政总长 周自齐

中华民国九年十二月二十八日

命令纸是毛边纸，油印框线，手填日期。五万元——这是北京中枢为海原大地震拨出的第一笔赈款。此时距主震已过去十二天。甘肃上报的灾民数字，在电报线上被压缩成“待赈者不下数十万”，到了国务会议的议程里，又变成“灾情奇重，亟待赈抚”。五万元是内务部与财政部协商后的结果，名目是急赈经费，从财政部特别费项下划拨。

同一日，内务部另有一件咨文送财政部。咨文编号内务字第一二一四号。文中开列甘肃地震受灾县份清单：海原、固原、静宁、会宁、通渭、隆德、靖远、庄浪。咨文请求财政部“续拨赈款，以资接济”。咨文末尾附有甘肃来电的摘要数字：压毙人口约十余万，倒塌房屋窑洞不计其数，灾民露宿，饥寒交迫。

这份咨文没有附上各县呈报的原始清册。原始清册还在兰州，被甘肃省长公署的书记员逐页誊抄，尚未寄出。北京看到的是电报房里的数字——经过摘录、压缩、转译，再由内务部司员编成摘要。咨文里用的是“约”字。十余万。不计其数。这些措辞为后续的核减留出了空间。

十二月二十九日，财政部复函内务部。函称：本部库款支绌，军费浩繁，前拨五万元已属勉力筹措。所请续拨一节，应俟甘肃查报确实灾情，造具清册到部，再行核办。

复函用词是“库款支绌”。这不是推诿之词。1920年北洋政府的财政处于持续崩溃之中。军费开支占预算的半数以上，各省截留税款，中央可支配的现金极为有限。赈灾款项在财政部的账目上，永远排在军饷、行政费、外债还本付息之后。五万元的急赈经费，是从若干待拨款项中挤出来的。

财政部会计司的拨付底册上，这笔五万元被记入“特别支出”科目。摘要栏写：拨甘肃地震急赈款。备注栏空白。没有附加条件，没有核销要求。急赈经费的拨付程序相对简单，因为数额小，且属于中央主动议决。

真正复杂的，是后续的款项。

十二月三十日，甘肃省长张广建的电报再次到达北京。电文编号甘字第九七号。这封电报是在收到中央拨款五万元的消息后发出的。张广建在电文中称：五万元仅敷数县数日之需，杯水车薪，无济于事。恳请中央续拨巨款，并准予就地筹款，以应急赈。

电报末尾，张广建提出了一个具体方案：拟向甘肃境内各银行、商号借款二十万元，以甘肃烟酒税、印花税作抵，请求中央核准。

这封电报暴露了甘肃省库的真实状况。五万元中央拨款尚未汇到，张广建已经在筹划借款。他知道省库拿不出钱来。甘肃财政厅长雷寿荣在一个月前呈给省长的那份预算清册，数字是清楚的：省库结存不足三万元，军费每月需支十余万元，各项行政费尚欠数月未发。

北京对地方财政的状况并非不知情。但北京的反应不是追加拨款，而是附加条件。

1921年1月3日，财政部就张广建的电报提出意见。意见书编号财字第八四号。文中称：甘肃所请就地借款一节，事关变更税课用途，应咨商税务处核议。至续拨赈款，本部现正筹办赈灾公债，俟募集有成，再行酌拨。

“俟募集有成”——这四个字意味着续拨没有时间表。赈灾公债的发行需要经过国务会议、国会审议、募集承销等多个环节。而甘肃的灾民正露宿在零下二十度的严寒中。

财政部意见书送到内务部后，内务部没有反驳。内务部赈务处的承办司员在意见书上签了“拟照办”三个字。处长画行。一月四日，内务部正式咨复甘肃省长公署：所请续拨一节，已咨财政部筹办赈灾公债，一俟募集，即行拨付。至就地借款，应俟税务处核复。

咨文发出去的时候，北京的赈灾公债还没有开始募集。

第一笔五万元赈款正在离开北京。

一月二日，财政部签发支付命令第二四七号的领款手续。领款人是甘肃驻京办事处。办事处主事在支付命令存根上签字盖章。款项并非以现金形式交付。财政部通知中国银行总行，从政府存款账户中划拨五万元，转入甘肃驻京办事处的账户。

中国银行总行在一月三日上午办理了划拨手续。银行账册上，借方记“财政部往来存款”，贷方记“甘肃驻京办事处活期存款”。摘要栏写：拨甘肃地震赈款。

但这笔钱没有立即汇往兰州。

甘肃驻京办事处需要将款项汇兑到甘肃省库。汇兑需要时间，也需要费用。当时北京与兰州之间没有直接的银行汇兑网络。款项通常先由中国银行汇至西安分行，再由西安转汇兰州。或者通过山西票号的联号汇兑。无论哪种方式，都要经过至少两到三道中转。

驻京办事处的经办人选择了中国银行汇路。一月四日，办事处向中国银行总行提交汇兑申请书。金额五万元。汇往：兰州甘肃官钱局。汇水按千分之五计算，计二百五十元。这笔汇水从赈款本金中扣除。

中国银行总行在一月五日开出汇票。汇票编号汇字第一零三七号。票面金额四万九千七百五十元。汇票通过邮局挂号寄往西安分行。挂号信在路上要走五到七天。

西安分行收到汇票后，需要核验印鉴，再向兰州甘肃官钱局开出兑付通知。兑付通知同样通过邮局寄送。兰州收到通知后，甘肃官钱局才能将款项记入省库账户。整个过程，从北京划拨到兰州入账，最快也要十五到二十天。

1921年1月初，陕西境内驿路因地震受损，邮路时有中断。挂号信从北京到西安的时间，可能延长到十天以上。

甘肃官钱局的账册上，这笔五万元还没有任何记录。

一月六日，北京。财政部赋税司收到税务处的咨复。关于甘肃拟以烟酒税、印花税作抵借款一事，税务处认为：烟酒税、印花税已指抵各项外债及中央专款，未便再行抵押。所请应毋庸议。

税务处的咨复措辞干脆。“应毋庸议”——不予考虑。张广建提出的就地借款方案，在第一个环节就被否决。甘肃不能动用已经指抵中央债务的税款。

财政部将税务处的咨复转给内务部。内务部再转给甘肃省长公署。每一道转咨都需要拟稿、核签、用印、挂号寄发。咨文在路上走的时候，甘肃方面还在等待北京对借款方案的批复。

一月八日，北京国务院召开临时会议。议程之一是甘肃地震续赈案。内务部提出，前拨五万元不敷分配，应再拨十万元。财政部代表表示，库款实在无法腾挪，建议先由华洋义赈会等慈善团体筹募。

会议没有形成决议。记录本上写：续赈案暂缓议。

暂缓议——这三个字意味着续拨的讨论被搁置。下一次国务会议何时召开、续赈案能否重新列入议程，都没有确定。

同一天，甘肃驻京办事处主事给兰州发了一封电报。电文称：中央拨款五万元已于本月四日汇出，约半月后可到。续拨事正在交涉，尚无结果。借款案已被税务处否决。

这封电报在当天下午到达兰州电报局。局长签收后，派人送往省长公署。

张广建看到电报时，正在与财政厅长雷寿荣商议赈务。五万元即将汇到，这是个好消息。但续拨无期，借款被否，甘肃能指望的中央拨款，暂时只有这五万元。

张广建让雷寿荣算一笔账。五万元按各县呈报的灾民数字分配，每个灾民能摊到多少。

雷寿荣用的是省署汇核过的数字。海原县呈报压毙人口三万余人，待赈者约五万。固原县呈报压毙人口两万余人，待赈者约四万。静宁县呈报压毙人口一万余人，待赈者约三万。会宁、通渭、隆德、靖远、庄浪等县，合计待赈者约十五万。总计约二十七万人。

五万元分给二十七万人。每人约一角八分。

一角八分能买什么。当时甘肃的粮价，小麦每斤约三分至五分。一角八分可以买三到五斤小麦。这是一个人几天的口粮。但这是账面上的算术。实际发放时，钱要先到省库，再由省库分拨各县。各县再采买粮食，或直接发放现款。每一道环节都需要费用，都需要时间。

雷寿荣在算账时没有把这些损耗写进去。他只是把数字写在纸上：五万元，二十七万人，人均一角八分。张广建看了，没有说话。

一月十日，甘肃省长公署向受灾各县发出通令。通令编号甘民字第一零七号。

通令称：案奉中央拨发急赈银元五万元，现已汇出，不日到省。仰各该县知事迅即查明灾户确数，造具领款清册，克日呈赍，以凭核发。各该县知事务须亲赴灾区，逐户查验，不得假手胥吏，致有冒滥。

通令的措辞是标准的公文用语。“迅即查明”、“造具清册”、“克日呈赍”——省署要求各县在最短时间内完成灾户清查和册籍编造。这是发放赈款的前提。没有清册，省库不能拨款。清册不实，审计时会被追责。

但通令发出去的时候，驿路仍然不通。海原、固原、静宁等重灾县的县城虽然已经恢复与外界的联系，但县以下的村镇、塬上的窑洞村落，道路仍然被滑坡和地裂缝阻断。县知事要“亲赴灾区，逐户查验”，在当时的交通条件下，可能需要数周甚至更长时间。

而且，各县的胥吏系统在地震中同样遭受重创。海原县署的书吏张维岳，在地震后一直在县城协助钟知事办理赈务，他的同僚中有多人死伤。造册需要人手，需要纸张笔墨，需要保甲长配合登记。这些条件在震后的县城里都不具备。

省署的通令到达各县后，各县知事的反应各不相同。

海原县钟知事在收到通令当天就开始组织造册。他把幸存的保甲长召集到县署，让他们分片登记灾户。登记的内容包括：户主姓名、原住村庄、窑洞间数、倒塌情况、压毙人口、幸存人口、现存粮食。登记用毛边纸，每户一行，蝇头小楷。

固原县知事回了一封呈文。呈文称：县境道路梗阻，乡间灾户一时难以查齐。恳请先拨部分赈款，以应城关急赈。

静宁县知事的呈文则报告了一个具体困难：县署户房案卷在地震中被压埋，灾前户口底册不全。现在只能依靠保甲长口述登记，数字恐有不确。

这些呈文寄到兰州时，五万元赈款还没有到省库。

一月十二日，西安。中国银行西安分行收到北京总行寄来的汇票。核验印鉴无误。分行经理在汇票上签字，指示办理转汇兰州的手续。

西安分行当天向兰州甘肃官钱局开出兑付通知。金额四万九千七百五十元。兑付通知通过邮局挂号寄出。西安到兰州的邮路，正常情况下要走三到四天。一月中旬，甘肃境内驿路因地震和降雪，邮递速度减慢。这封挂号信走了六天。

一月十八日，兰州。甘肃官钱局收到西安分行寄来的兑付通知。局员核验后，将四万九千七百五十元记入省库账户。账册摘要栏写：收北京拨来地震急赈款，扣除汇水二百五十元。

一月十八日，距财政部签发支付命令，过去了二十一天。距海原大地震主震，过去了三十三天。

省库收到款项后，甘肃财政厅开始办理分拨手续。雷寿荣拟了一份拨款方案：五万元中，先拨海原县一万元，固原县八千元，静宁县六千元，会宁县四千元，通渭县四千元，隆德县四千元，靖远县三千元，庄浪县三千元。余款八千元留作省城购粮及运费。

这个方案考虑了各县呈报的灾情轻重，也考虑了道路远近和运输条件。海原、固原、静宁三县灾情最重，分配额度最高。但一万元分给海原五万待赈者，人均仍是两角。

方案拟好后，呈张广建核批。张广建在方案上批了“照办”二字。一月二十日，财政厅向各县发出拨款通知。

拨款通知不是现金。省库通过甘肃官钱局向各县开设的账户划拨。但当时甘肃各县在省城并不都有账户。没有账户的县，需要派人到兰州领款，或者由省库委托商号汇兑。

海原县在甘肃官钱局有账户。因为海原是陇东盐茶贸易的集散地之一，县署与官钱局有税款往来。钟知事在震前就在兰州存有一笔行政经费。省库将一万元拨入海原县账户，程序上是划账，不需要现金搬运。

固原县也有账户。八千元同样以划账方式拨入。

静宁县没有账户。省库的拨款通知要求静宁县“派员持印领来省具领”。静宁县知事收到通知后，需要派一名可靠的书吏或差役，带着县署的印领，从静宁走到兰州。这条路在震前要走两天。震后驿道多处中断，可能需要三到四天。

会宁、通渭、隆德、靖远、庄浪等县，多数没有账户。各县都要派人到兰州领款。

省库虽然已经把款项记入各县名下，但钱真正到县，还要等各县派人来领。领款人带着现金或汇票上路，在冬季的驿道上行走，沿途可能遭遇风雪、滑坡、匪患。

省库的账册上，这笔钱已经从“待拨”转为“已拨”。但各县的账册上，这笔钱还标注着“未到”。

同一天，北京。财政部会计司的月度报表编竣。

报表中，“特别支出”科目下，列有“拨甘肃地震急赈款五万元”。备注栏写：已发。

“已发”——北京部院的账册上，这笔赈款已经勾销。它不再是财政部的负债，不再出现在待付款项清单上。从账目角度看，中央的赈灾义务已经履行完毕。

但兰州省库的账册上，这笔钱中的一部分还标注着“待汇兑”。静宁等县的拨款，因为县署没有账户，钱还留在省库。省库的账面上，这些钱属于各县，但实际上还在兰州的库房里。

从“已发”到“已到”，中间隔着汇兑网络、驿路条件、县署能力，以及时间。

一月二十二日，海原县钟知事在县署账册上记了一笔：收省库拨来急赈款一万元。这是省库划账到县的日子。从北京拨付到海原入账，历时二十五天。

钟知事当天就安排采买粮食。海原县城仅存的几家粮行，存粮有限。地震后，粮价上涨。震前小麦每斤三分五厘，震后涨到五分。一万元能买二十万斤小麦。按五万灾民计算，人均四斤。

四斤小麦，磨成面粉，约三斤。这是一个灾民几天的口粮。

钟知事在账册上又记了一笔：付粮行购小麦二十万斤，价一万元。

这一万元花出去，海原县的赈款账户又归零。

而北京部院正在筹办的赈灾公债，还没有开始募集。续拨案的讨论，在国务会议上仍然搁置。甘肃驻京办事处主事在给兰州的电报里写：续拨事尚无眉目。

一月二十五日，静宁县派出的领款人到达兰州。他是县署的一名书吏，走了四天。路上翻了两座山，过了一条冰河。到兰州时，脚上的棉鞋已经磨破。

他拿着县署的印领，到甘肃官钱局领款。六千元。官钱局付给他的是甘肃官钱局本票，可以在静宁县城兑换现洋。本票是一张毛边纸，上面印着“凭票即付”字样，盖着官钱局的朱红大印。

书吏把本票缝在棉袄夹层里，在兰州住了一夜，第二天就启程回静宁。回去的路同样要走四天。本票在他身上，六千元。他只是一个书吏，月薪不过十几元。

没有人护送他。县署派不出多余的人手。

他走在驿道上，棉袄夹层里缝着六千元的本票。四天路程，沿途没有客栈，他晚上借宿在沿途的村庄里。村庄里的房屋也在地震中受损，村民在院子里搭草棚过冬。他睡在草棚里，棉袄不脱，本票不离身。

一月二十九日，他回到静宁县城。县知事验了本票，在账册上记：收省库拨来急赈款六千元。

这一天，距北京财政部在账册上勾销这笔钱，过去了整整一个月。

静宁县知事收到款项后，面临的困难与海原县相似。县城存粮有限，粮价上涨。六千元按灾民三万人计算，人均两角。但静宁县境多山，村庄分散在六盘山余脉的沟壑里。从县城运粮下乡，需要驮骡，需要民夫，需要保甲长组织发放。每一袋粮食从县城到灾民手里，运费可能超过粮价本身。

县知事在账册上另立了一个科目：运粮脚费。这笔费用从六千元中开支。具体数字，要等运粮结束后才能结出。

北京部院的公文仍在流转。

一月三十日，内务部赈务处收到华洋义赈会的函件。函件称：义赈会已派员赴甘肃查灾，并筹募捐款。请内务部协调各省关卡，对义赈会运送赈粮的车辆免收厘金。

内务部将函件转给财政部。财政部转给税务处。税务处再发文给各省厘金局。每一道公文都在纸上推进着赈务，但纸上的赈务和驿道上的赈务，速度不同。

二月一日，会宁县派出的领款人到达兰州。他走了五天。会宁在兰州以东，路程比静宁更远。他领到四千元，同样是官钱局本票。他把本票缝在棉袄里，走五天回去。

二月三日，通渭县的领款人到达兰州。通渭在兰州东南，路程更远。他走了六天。领到四千元。

二月五日，隆德县的领款人到达兰州。隆德在六盘山以西，驿道翻山，路程艰难。他走了七天。领到四千元。

二月七日，靖远县的领款人到达兰州。靖远在兰州以北，沿黄河而上，路程相对平坦。他走了三天。领到三千元。

二月十日，庄浪县的领款人到达兰州。庄浪在六盘山以东，路程遥远。他走了八天。领到三千元。

每一个领款人到达兰州时，甘肃官钱局的局员都要核验印领。印领是各县知事签发的公文，上面盖着县署的官印，写明领款事由、金额和领款人姓名。局员核对印鉴无误，才肯付款。

领款人拿到本票后，多数不在兰州逗留。他们知道灾情紧急，也知道自己身上带着的，是几千个灾民几天的口粮钱。他们连夜启程，走回自己的县。

从兰州到各县的驿道上，这些领款人一个接一个地走。他们之间不认识，不知道彼此的存在。但他们走在同一条驿道上，棉袄里缝着同样的本票。

省库的账册上，各县的拨款正在一笔一笔地从“待汇兑”转为“已付”。每转一笔，账册上的余额就减少一笔。到二月十日，五万元中已有四万二千元付出。余款八千元，留作省城购粮及运费。

这八千元的使用，需要另行造册报销。雷寿荣在财政厅的账册上另立了一个科目：省城购粮运费。这笔钱将用于在兰州采购粮食，运往交通较为便利的县份。采购需要招标，运输需要雇车。每一笔支出都要有单据，有领状，有验收。

省署的赈务在账册上运行，在公文中流转，在单据和领状之间推进。它与驿道上的领款人并行，但速度不同。

二月十二日，北京。财政部赋税司收到甘肃省长公署的一件咨文。咨文编号甘财字第一五三号。文中称：前奉拨急赈款五万元，已由甘肃官钱局兑收。惟灾情奇重，五万元不敷分配，现已分配告罄。恳请中央续拨赈款，以济灾黎。

咨文附有分配清单。清单开列各县拨款数额，与雷寿荣拟定的方案一致。清单末尾注明：余款八千元留作省城购粮及运费。

这份咨文在路上走了十几天。它到达北京时，甘肃的领款人还在驿道上走。北京部院的司员看到咨文，知道五万元已经分完。但续拨案仍在搁置，赈灾公债仍未开始募集。

财政部会计司的司员在咨文上贴了一张浮签。浮签上写：此案前经拨付五万元，续拨案尚在国务会议暂缓议。拟存查。

“拟存查”——归档待查。咨文被归入“已办”卷宗，存入财政部的档案架。档案架上的卷宗越积越厚。每一卷都记录着拨款、分配、核销的完整程序。程序走完了，案子就结了。

但甘肃的灾民还在等。

二月十五日，海原县钟知事向省署呈送了一份领款清册。清册登记了县城及附近村庄的灾户，共计三千七百余户，一万八千余人。每户领取赈粮数量不等，按人口计算。清册末尾有钟知事的签章和县署的官印。

这份清册只是海原县灾民的一部分。县境偏远村庄的清册还在编造中。保甲长们还在塬上的窑洞村落里登记。他们的登记速度，受制于道路条件和天气。二月里，六盘山区又降了几场雪。雪盖住了地裂缝，也盖住了通往村庄的小路。

省署收到清册后，需要派员复核。复核的内容包括：灾户是否属实，人口是否确实，发放是否足额。复核需要时间，需要人力。省署的复核人员还没有出发。

而北京部院的账册上，这笔五万元赈款已经归档。它不再是待办事项，不再是会议议题。它是一卷档案，存放在财政部的档案架上。

北京部院的账册和兰州省库的账册，记的是同一笔钱。但一本账上写的是“已发”，另一本账上写的是“已拨”。两本账之间，隔着汇兑网络、驿路条件、县署能力，以及时间。这些障碍不在账册上，不在公文里，不在电报线上。它们在冬天的驿道上，在领款人的棉袄夹层里，在县知事的账册和保甲长的登记簿里。

钱从北京走到兰州，走了二十一天。从兰州走到各县，走了十几天到几十天。从县城走到村庄，还在走。